Merkel/Macron: niet de Alexander Hamiltons van de EU

Bron: en.wikipedia.org

Wie het mooie, dikke boek van Ron Chernow over Alexander Hamilton (1755/57-1804) heeft gelezen, zal zich zeker de episode herinneren waarin beschreven wordt hoe Hamilton erin slaagde de schuld van de afzonderlijke staten te nationaliseren. Het staat beschreven in de hoofdstukken 15 en 16 van het boek.

Hamilton was in 1789 de eerste minister van financiën van de Verenigde Staten geworden onder president George Washington. Washington was de eerste president onder de nieuwe grondwet, aangenomen in 1787, waarin van de VS een federatie werd gemaakt.

Alexander Hamilton (AH) wilde een sterke federale overheid

Hamilton was een voorstander van een sterke federale overheid en was daarom met andere founding fathers pleitbezorger geweest voor een aanpassing van de eerste grondwet van de VS, de zogeheten Articles of Confederation, waarin vooral de staten een sterke rol hadden gekregen. Zijn standpunt was mede gevormd door zijn ervaringen in de revolutionaire oorlogen tegen de Britten waarbij de financiering van het leger voortdurend een probleem was. De afzonderlijke staten waren terughoudend met bijdragen aan de financiering van de revolutie tegen de Britten. Voor Hamilton was het duidelijk dat als de (toen) 13 staten hun eigen belang boven het belang van de unie bleven stellen, de VS geen sterk en welvarend land kon worden.

Na de oorlog met de Britten had de VS een schuld van 79 miljoen dollar, waarvan 54 miljoen dollar aangegaan door de nationale overheid en 25 miljoen dollar aangegaan door de staten. Hamilton noemde die schuld ‘de prijs van de vrijheid’. Een van zijn eerste doelen als minister was om alle schuld van de staten naar de federale overheid toe te trekken.

AH: schuld van de federale overheid kan heilzaam zijn

Schuld was niet noodzakelijk alleen maar een kostenpost. Dat leidde Hamilton af uit de ervaringen van het Verenigd Koninkrijk met overheidsschuld. Het VK had in de 18e eeuw een hoge overheidsschuld. Met het verkregen krediet had het VK een marinevloot weten op te bouwen, waarmee het zijn koloniale macht in de wereld wist uit te breiden.

De uitgegeven overheidsobligaties waren bovendien zo betrouwbaar dat die ook als geld konden dienen. Overheidsschuld had dus aan twee kanten een positief effect: zowel de overheid als de bezitters van de schuldpapieren konden er uitgaven mee doen. Schuld had dus niet noodzakelijk negatieve economische effecten.

… maar schuld moest wel af te lossen zijn

Er moest wel voldoende op te vertrouwen zijn dat de overheid te allen tijde aan zijn schuldverplichtingen kon voldoen.  Wij zouden nu zeggen dat overheidsschuld wel ‘houdbaar’ moet blijven. Dat wil zeggen dat er altijd voldoende (belasting)middelen moeten zijn om minstens de rente op de uitstaande obligaties te kunnen voldoen. Zo niet, dan zullen beleggers minder snel bereid zijn nieuwe obligaties van de overheid te kopen. Zij willen minstens een hogere rentevergoeding, waardoor al in omloop zijnde overheidsobligaties in waarde gaan dalen.

Hamilton wist dat ook en hij moest dus aan de (vrije) Amerikaanse burgers uitleggen dat ze belastingen moesten betalen voor het houdbaar blijven van de schuld. Dat was een moeilijk punt, want de revolutie tegen de Britten was nu juist begonnen met de Boston tea Party uit weerzin tegen de belastingen die de Amerikaanse kolonies waren opgelegd.

Maar als er niet voldoende belastingen geheven konden worden voor rentebetaling en schuldaflossing, zou de federale overheid niet langer beschouwd worden als een betrouwbare schuldenaar en moeilijk nieuwe schuld kunnen aangaan.

De (oude) nationale overheid was te weinig kredietwaardig

Dat was wat er gebeurde tijdens de periode van confederatie toen het idee was dat een losse federatie van staten de toekomst voor de VS zou worden. Het bleek niet te werken. Door het ontbreken van een sterke nationale overheid was het vertrouwen in de waardevastheid van de overheidsobligaties niet erg groot. Zoals gebruikelijk werd dit een self-fullfilling prophecy: toen Hamilton aantrad als minister in de eerste echte federale regering van de VS brachten de overheidsobligaties nog maar 15% van hun oorspronkelijke waarde op. Onder deze conditie zou de federale overheid niet lang als kredietwaardig bekend staan.

De nationale overheid van de VS was, tot de grondwetswijziging in 1787, in opzet te vergelijken met de huidige raad van ministers in de EU. Die overheid had weinig macht en aanzien.

Na de grondwetwijziging was er een duidelijke federale overheid met uitvoerend gezag. Het lag daarom voor de hand om, zodra George Washington als eerste gekozen president met zijn regering aantrad, de schuld te ‘nationaliseren’, ofte wel om alle schulden van de staten door de federale overheid over te laten nemen. Dat was dan ook wat minister Alexander Hamilton op 7 januari 1790 aan het kersverse congres voorstelde “after mature reflection on this point” (geciteerd uit Chernow’s boek Alexander Hamilton, blz. 298).

Zuid was tegen, Noord was voor nationalisatie van de schuld

Er waren allerlei redenen waarom nationalisatie van de schuld goed zou zijn voor de federatie als geheel. De staten, echter, reageerden op een wijze die ons hedendaagse EU-burgers bekend voorkomt. De zuidelijke staten waren tegen nationalisatie, omdat zij relatief lagere schulden hadden dan de noordelijke staten (in de EU is het in 2020 andersom!). Waarom moesten zij meebetalen aan de schuld van de noordelijke staten, terwijl zij zelf een groot deel van hun schuld hadden weggewerkt? Hadden de noordelijke staten niet beter eerst zelf hun zaakjes op orde moeten krijgen. Hamilton vocht dit standpunt aan. De noordelijke staten hadden inderdaad hoge schulden, maar daar waren ook de belangrijkste veldslagen geweest.   

De zuidelijke staten vreesden ook dat de overname van de schuld tot te veel macht voor de federale overheid zou leiden ten koste van het congres. Zij wensten dat de staten hun eigen schuldbeleid konden blijven voeren. Als alleen nog maar de federale overheid schuld kon aangaan, was dat een aantasting van de macht en de beleidsvrijheid van de staten. Nog beter was het als juist de federale overheid zo snel mogelijk zijn schuld zou aflossen.

Alexander Hamilton verliest eerst

De discussie over de schuld leek op een grote nederlaag voor Hamilton uit te draaien. Voor Hamilton was nationalisatie van de schuld noodzakelijk om de unie in leven te houden, maar in het congres leidde deze zaak tot grote verdeeldheid. Dat bleek uit een eerste stemming op 12 april 1790, waarin het voorstel van Hamilton werd weggestemd.

Er was echter nog een tweede strijdpunt dat het congres verdeeld hield, namelijk de vestigingsplaats van de hoofdstad. De noordelijke staten wilden New York als hoofdstad, terwijl de zuidelijke staten de hoofdstad in het zuiden wilden vestigen. Hamilton was een man van onwrikbare principes en daarom weinig geneigd compromissen te sluiten. Maar door de locatie van de nieuwe hoofdstad aan de zuidelijke staten te gunnen, bleek hij in staat alsnog de nationalisatie van de schuld binnen te halen.

… maar wint later toch in het Congres

Hierbij kreeg hij de eenmalige hulp van zijn collega minister en latere president Thomas Jefferson, die als zuiderling tegen een sterke federale overheid was, maar net als Hamilton het uiteenvallen van de unie op dit punt vreesde. Ook de latere president James Madison zorgde voor voldoende steun in het congres. Op 26 juli 1790 stemde het Congres in met de nationalisatie van de schuld.

Daarmee was de dominantie van de federale overheid voorgoed vastgelegd. Dit gold zowel het aangaan van schuld als het heffen van belastingen. Voor de staten waren die bevoegdheden juist door de nationalisatie van de schuld sterk teruggedraaid. De rest is geschiedenis. De VS is uitgegroeid tot een van de machtigste landen ter wereld, mede dankzij het versterken van de federale overheid door Alexander Hamilton.

Het herstelfonds van Merkel/Macron …

Bron: dgap.org

Dan gaan we nu over naar de huidige leiders van Duitsland en Frankrijk, Angela Merkel en Emmanuel Macron. Zij hebben (zie hier) voorgesteld in de EU een ‘herstelfonds’ op te richten met een omvang van 500 miljard euro. Dat fonds zal hulp bieden aan de landen die hard getroffen zijn door de corona-crisis.

Het bedrag van 500 miljard euro zal echter eerst op de kapitaalmarkt geleend moeten worden. Die leningen worden gedaan door de Europese Commissie (EC) en de EC zal die leningen later ook weer zelf aflossen. Daar moeten dan wel de middelen voor zijn en die zijn er niet met het huidige beperkte EU-budget. Daarom hebben Merkel en Macron ook voorgesteld de EU een grotere belastingcapaciteit te geven.

Sommigen hebben dit voorstel het Hamilton moment voor de EU genoemd, vergelijkbaar met de nationalisatie van de schuld in de VS in 1790. Anatole Kaletsky bijvoorbeeld zegt dat het voorstel tussen Merkel en Macron op een zekere dag erkend zou kunnen worden als het moment waarop de EU van een unie van staten overging in een echte politieke federatie, net zoals dat onder Hamilton/Jefferson gebeurde bij de nationalisatie van de schuld.

… is geen Hamilton moment

Dat is echter een groot misverstand. Om maar met het kleinste punt te beginnen, er is hier geen sprake van ‘nationalisatie’ van de schulden van de lidstaten. Er wordt hier nieuwe schuld uit naam van de EU aangegaan en de suggestie wordt gewekt dat de EU die zelf zal aflossen. Dat zal slechts schijn zijn, tenzij het budget van de EU sterk wordt verhoogd.

Verhoging van het EU-budget is echter minstens zo controversieel als het invoeren van de mogelijkheid door de EU om zelfstandig schulden aan te gaan. Hetzelfde geldt voor de verhoging van de belastingcapaciteit voor de EU. De lidstaten zijn weinig bereid de mogelijkheid om belastingen te heffen op hun eigen grondgebied, al is het maar voor een deel, over te dragen aan de EU.

Als het maar beperkt mogelijk wordt voor de EC eigen belastingen te heffen, dan is het aangaan van schuld een riskante onderneming zoals Hamilton al wist. Hij schreef immers: “het aangaan van schuld door de (federale) overheid dient altijd vergezeld te gaan van het creëren van de middelen om die schuld weer te kunnen aflossen” (Chernov, blz. 300). Zonder de mogelijkheid in de toekomst voldoende belastingen te heffen, met andere woorden, dreigt de schuld onhoudbaar te worden.

… want er is geen centrale overheid

Maar laten we van deze tegenwerpingen afzien. We nemen (heroïsch) aan dat of het budget van de EU voldoende zal worden verhoogd en/of de EC is altijd in staat voldoende belastingen te heffen om de schuld niet te laten exploderen. Is dan het Merkel/Macron voorstel alsnog het Hamilton moment voor de EU? Is Angela Merkel dan toch – in tegenstelling tot wat ik eerst dacht – een goede Europeaan?

Het antwoord is: nee. Kaletsky denkt namelijk ten onrechte dat de nationalisatie van de schuld de VS van een unie van staten transformeerde in een politieke federatie. Dat was al eerder gebeurd, namelijk bij de ondertekening van de nieuwe grondwet in 1787, waardoor de unie van vrijwel autonome staten werd vervangen door een unie met een federale overheid (zie hier).

.. en er is geen grondwet

De EU, daarentegen, heeft geen grondwet. De beoogde grondwet van de EU werd in 2005 door de bevolking van Nederland en Frankrijk weggestemd. Dat was terecht, want het transformeerde de EU van een unie van (tamelijk autonome) staten in een unie van (iets minder autonome) staten. De beoogde grondwet – inmiddels omgedoopt tot het verdrag van Lissabon – handhaafde kortom de patstellingen waarin de EU nog steeds dreigt te verkeren als er een crisis op de loer ligt, of het nou een kredietcrisis, een schuldcrisis, een vluchtelingencrisis of een coronacrisis is.

De grondwet van de VS die in 1787 de Articles of Conferderation verving, gaf de federale overheid macht zelfstandig beslissingen te nemen. Die beslissingen moesten natuurlijk wel door het Congres worden goedgekeurd. Dat Congres werd nog sterk gekleurd door de belangen van de staten, zoals uit de discussie over de nationalisering van de schuld bleek. De federale overheid was in het begin ook nog tamelijk klein. In het boek van Chernow wordt bijvoorbeeld verhaald hoe de eerste minister van defensie, Henry Knox, in het begin weinig meer te doen had dan kennis te maken met zijn enige secretaris en de enige klerk op zijn departement. Maar de federale overheid was er en Hamilton zorgde ervoor dat die federale overheid steeds meer instrumenten (voornamelijk belastingen en schuld) tot zijn beschikking kreeg, zodat er steeds meer beleid gemaakt kon worden.

In de EU zijn (sommige) lidstaten de baas

In de EU is die federale overheid er niet. Je kunt er dus ook niet meer instrumenten aan geven. Het blijven de lidstaten die het uiteindelijk voor het zeggen hebben, zoals wij al eerder vreesden.. Dat blijkt ook uit de reacties op het plan Merkel/Macron. De ‘vrekkige vier’ lidstaten komen met hun eigen plan, Italië en Spanje ook. Het (tamelijk onmachtige) Europese parlement komt ook met een plannetje, namelijk om een fonds met 2000 miljard euro te beginnen. Dat maakt sowiewo geen schijn van kans.

Kortom, de kans op een ouderwetse patstelling ligt er weer bovenop, tenzij de vrekkige vier zich door Duitsland en Frankrijk in hun hok laten drijven. Dat bewijst dan weer alleen maar dat niet ‘een’ federale overheid de macht heeft in de EU – want er is geen federale overheid – maar dat de macht in handen is van de sterkste en de grootste lidstaten. De EU is helaas meer te vergelijken met de periode van de confederatie in de VS dan met de periode van de federatie vanaf 1789. 

Slot

Er wordt beweerd dat Merkel en Macron bij hun voorstel voor het steunfonds vooral het belang van de EU op het oog hadden. Als het belang van de EU hun heilig was, hadden ze beter eerst een plan kunnen maken om de dominantie van de grote lidstaten te beëindigen. Nu bestendigen ze voornamelijk de situatie dat sommige lidstaten hun wil opleggen aan andere lidstaten. Wat de EU nodig heeft, zijn founding fathers (en mothers!!) die van de EU een echte federatie maken.

Moderne monetaire theorie (MMT): actueel (voor de VS) en controversieel

Het nieuwe politieke icoon in de VS, congreslid Alexandria Ocasio-Cortez, zette de MMT in januari 2019 (weer) op de politieke agenda. Het leidde tot een fel debat met uitspraken van tegenstanders als: MMT is een “foute grap”, “rampzalige onzin”, “rijp voor de vuilnisbak”, enzovoorts. Het ligt erg voor de hand dat MMT controversieel is. Een van de belangrijkste uitgangspunten namelijk is dat overheidstekorten of overheidsschulden er niet zo veel toe doen als die schulden zijn uitgegeven in de eigen munt van de overheid. Dit is een idee dat budgettaire ‘haviken’ (die eigenlijk vinden dat de overheid helemaal geen schuld mag hebben) doet rillen. Maar ook mensen (veelal economen) die wat genuanceerder over schuld denken (“overheidsschuld is niet rampzalig, zolang het niet uit de hand loopt”) zijn sceptisch over MMT. “Moderne monetaire theorie (MMT): actueel (voor de VS) en controversieel” verder lezen