Mag de (centrale) overheid voorwaarden stellen aan het ontvangen van een uitkering?

Als je in Nederland (en naar ik aanneem ook elders) in aanmerking wil komen voor een werkloosheids- (WW)uitkering, moet je voldoen aan de sollicitatieplicht. Dat wil zeggen dat je actief op zoek moet gaan naar een baan, terwijl je een WW-uitkering ontvangt. Bovendien krijg je ook alleen maar een uitkering als je niet door eigen schuld werkloos bent geworden.

Ook bij onvrijwillige werkloosheid geen aantrekkelijke WW-uitkering …

Bron: Sonder Quest op unsplash.com

De reden voor die twee voor-waarden is duidelijk: de overheid wil voorkomen dat mensen vrijwillig werkloos worden en dat dan ook blijven door het bestaan van een aantrekkelijk uitkeringsregime. De WW-uitkering bedraagt ongeveer 70% van je laatst verdiende brutoloon, maar de duur van die uitkering is beperkt. In het meest gunstige geval heeft een werkloos iemand twee jaar recht op een uitkering. De (voormalige) werkgever kan dat nog tot maximaal drie jaar en twee maanden uitbreiden, op grond van CAO-afspraken.

Het uitkeringsregime is dus maar beperkt aantrekkelijk, want als je na uiterlijk 3 jaar en twee maanden nog geen baan hebt gevonden, val je terug op een minimumuitkering. Die krijg je alleen maar als je geen vermogen hebt (bijvoorbeeld een eigen huis, of spaargeld) en als er niemand in je huishouden een inkomen minstens op minimumniveau heeft.

… want iedereen wil liever thuis zitten …

De overheid doet er dus alles aan om te voorkomen dat mensen een WW-uitkering als een aantrekkelijk alternatief gaan beschouwen. Dat gebeurt door zowel voorwaarden te stellen (werkloosheid mag niet je eigen schuld zijn en je moet actief op zoek naar een baan) als door het uitkeringsregime niet te aantrekkelijk te maken. Dit is dus kennelijk gebaseerd op het idee dat mensen liever met een uitkering thuis zitten dan aan de slag te zijn in een baan.

Maar als iedereen dat zo ziet, is er dus een neiging bij iedereen om vrije tijd te nemen als het maar even kan en iedere productieve activiteit achterwege te laten. In het uiterste geval is er dan geen productie, maar zijn er ook geen WW-uitkeringen, want daarvoor zijn premie-inkomsten nodig en daar is weer inkomen voor nodig waarover premie betaald kan worden. Inkomen, ten slotte, haal je uit productie.

…althans volgens de mainstream economische theorie…

Die visie op werk versus vrije tijd is de mainstream visie die eerstejaars economiestudenten in hun colleges micro-economie krijgen voorgeschoteld. Werken wordt in de theorie als een disutility gepresenteerd, ofte wel als iets dat een negatief nut geeft: werken is iets wat mensen willen vermijden. Vrije tijd is een utility: het is tijd die je naar eigen goeddunken kunt besteden en je daarom een positieve bevrediging geeft. Je zult echter wel moeten werken (negatief nut), omdat je zonder werk geen inkomen hebt en je dus ook niet kunt consumeren (positief nut). Mensen werken dus en hoeveel uren (of dagen, weken, enz.) ze werken, hangt ervan af hoe erg ze werken vinden (hoe groot het negatieve nut is). Mensen die werken heel erg vinden werken minder dan mensen die werken minder erg – maar nog steeds erg – vinden. Maar iedereen werkt.  

Die afruil tussen werken en vrije tijd verandert van vorm als er een alternatief is voor werken: een uitkering. Een uitkering geeft immers consumptie zonder dat men ervoor hoeft te werken. Het is dan ook mogelijk dat zelfs als men bij afwezigheid van een uitkering veel zou willen werken, de invoering van een uitkering betekent dat men niet meer zou willen werken. Dat maakt duidelijk waarom de overheid strenge voorwaarden aan het recht op een uitkering moet invoeren.

Dat is theorie. Is de theorie ‘waar’? Nee natuurlijk, want als er een vrije keuze zou zijn tussen een minimumuitkering en een baan, zullen niet alle mensen voor een uitkering kiezen. Er zijn mensen die werken zien als levensvervulling, die sociale contacten via het werk belangrijk vinden, die een vast ritme in hun leven willen hebben, enzovoorts. Voor deze mensen gaat de theorie niet op. Zij zullen nooit voor een uitkering kiezen, tenzij het niet anders kan.

De centrale overheid stelt harde voorwaarden aan ‘lagere’ overheden …

Het voorgaande gaat over individuen, maar laten we eens naar landen kijken met ‘hogere’ en ‘lagere’ overheden. De hogere overheid is de centrale overheid, in Nederland is dat het Rijk. Het Rijk geeft uitkeringen aan de lagere overheden, provincies, gemeenten en waterschappen, en kan daar voorwaarden aan verbinden. Bijvoorbeeld dat de lagere overheden ervoor zorgen dat mensen die hun leven niet meer op de rails hebben, via beschermd of begeleid wonen weer ‘zelfredzaam’ worden (zie hier). Als tegenprestatie geeft het Rijk daar dan een uitkering voor.

Het interessante is hier dat het niet om gelijk oversteken gaat. Het is dus niet zo dat de gemeente de beoogde taak uitvoert en dan tegelijkertijd een voldoende hoge uitkering krijgt. Het is zelfs zo dat het helemaal niet duidelijk is hoeveel geld het Rijk aan de gemeente geeft voor de zorgtaken. Wat betekent dit? Dit betekent dat de voorwaarden die het Rijk oplegt aan gemeenten zelfs belangrijker zijn dan het geld dat daar tegenover staat.

… hardere voorwaarden dan aan individuen…

Vergelijk dat eens met de situatie van een WW-uitkering. Stel dat de overheid wel voorwaarden oplegt aan het krijgen van een WW-uitkering (namelijk sollicitatieplicht en onvrijwillige werkloosheid), maar dat het volstrekt niet duidelijk is hoe hoog de WW-uitkering is die daar tegenover staat. Dan zou je verwachten dat weinig mensen moeite zullen doen om aan die voorwaarden te voldoen.

… want de lagere overheden moeten meedoen (medebewind)

autonomie,
bron: denederlandsegrondwet.nl

Gemeenten kunnen de voorwaarden die het Rijk hen oplegt (bied hulp aan de ‘onredzamen’) echter niet ontlopen, ook niet als ze helemaal niets zouden krijgen voor het uitvoeren van de opgelegde taken. Gemeenten zijn voor deze taken domweg ondergeschikt aan het Rijk en ze moeten doen wat het Rijk zegt. Dit wordt in de Nederlandse grondwet ‘medebewind’ genoemd. De gemeenten zijn alleen maar autonoom op die gebieden waarvoor de wetgever (het parlement) de gemeente niet opdraagt bepaalde taken uit te voeren.

De EU legt ‘zachte’ voorwaarden op aan de lidstaten

Laten we dan nu eens kijken naar een unie, zoals de Europese Unie (EU). Kan de centrale overheid van de EU voorwaarden opleggen bij uitkeringen aan lidstaten? Ja, dat kan, maar er is een subtiel verschil met de verhouding tussen de centrale overheid en de gemeenten in Nederland. Waar de gemeenten bij medebewindstaken ondergeschikt zijn aan de centrale overheid, ligt dat bij de lidstaten van de EU anders. De centrale overheid zijn de lidstaten namelijk deels zelf, via de zogenaamde raad van ministers. Deze raad bestaat uit de regeringen van de lidstaten. Als dus een lidstaat niet aan de voorwaarden voor een uitkering zou voldoen en op het matje bij de centrale overheid moet verschijnen, dan moet hij dus deels bij zichzelf op het matje komen.

Afspraken in de EU zijn dan ook moeilijk te handhaven. Op de eerste plaats is het al moeilijk om er precies achter te komen of lidstaten zich aan de afspraken houden. Op de tweede plaats, mocht het duidelijk zijn dat een lidstaat de afspraken heeft geschonden, dan zal hijzelf mee kunnen praten over eventuele sancties tegen zichzelf. Een voorbeeld betreft de afspraken over de maximale hoogte van het begrotingstekort en de schuld van de regeringen van de lidstaten. We zagen al eerder dat sommige lidstaten vrijwel permanent een te hoge schuld hebben. Volgens de regels moeten deze landen laten zien dat hun beleid erop gericht is de schuld te laten dalen. Als er echter geen duidelijke sanctie is, is de prikkel om aan de normen te voldoen niet erg groot.

… ook niet bij financiële hulp aan lidstaten

We hadden het over voorwaarden die moeten gelden voor het begrotingsbeleid van de lidstaten. Die voorwaarden werken niet zoals zou moeten omdat geloofwaardige sancties ontbreken. Maar er zijn ook uitkeringen die lidstaten kunnen ontvangen in tijden van nood. Tot voor kort konden lidstaten deze uitkeringen alleen maar onder strikte voorwaarden ontvangen. We schreven echter  eerder dat ook deze voorwaarden op den duur niet geloofwaardig zijn. De reden daarvan is dat door de gezamenlijke munt ‘zwakkere’ economieën permanent in een achterstandssituatie dreigen te komen. Die achterstand kan alleen door permanente overdrachten van de sterke naar de zwakke economieën overbrugd worden.

Het is zo goed als zeker dat de EU een transferunie wordt. Het is dus nog niet helemaal zeker. Een andere optie zou zijn om noodlijdende lidstaten onder curatele van de EU te brengen. Die lidstaten verliezen dan de vrijheid om hun eigen begrotingsbeleid te voeren. Dat zou dan door een speciaal EU-agentschap moeten worden gevoerd dat onder controle staat van het Europese parlement en, onvermijdelijk, ook van de Raad van ministers. Dat agentschap krijgt dan de taak om de begroting van de noodlijdende lidstaten weer op orde te brengen. Bij voorkeur zou het agentschap ook als taak moeten hebben de economie te herstructureren, zodat een noodlijdende lidstaat weer bij de ‘kopgroep’ van de EU zou kunnen aansluiten.      

Waarom economen wel en ‘sociologen’ niet in voorwaarden geloven ….

We zeiden het al hierboven, in de mainstreamvisie van economen is het noodzakelijk om uitkeringen onder voorwaarden te geven. Zonder die voorwaarden zouden te veel mensen een uitkering aanvragen. Voorwaarden houden het stelsel van sociale zekerheid betaalbaar. Dat geldt niet alleen voor mensen, het geldt ook voor landen. Hulp zonder voorwaarden leidt alleen maar tot meer hulp en/of tot meer landen die om hulp vragen.

Sociale wetenschappers (die dus geen econoom zijn) geloven minder (of niet) in prikkels. Als mensen komen om een uitkering, hebben ze het nodig. Voorwaarden stellen aan een uitkering is dan contra-productief, omdat het mensen die een uitkering nodig hebben er van weerhoudt er een aan te vragen. Dat geldt ook voor landen: als een land in problemen is, moet je het land helpen, ook als het land de problemen zelf heeft veroorzaakt

… maar soms is het omgekeerd

Dat economen wel en andere sociaal-wetenschappers niet in voorwaarden geloven, is natuurlijk een generaliserende opmerking. In de werkelijkheid ligt het genuanceerder, maar dat het ook omgekeerd kan zijn, is natuurlijk wel verbazingwekkend. Toch is dat zo. Op 1 april 2020 verscheen in de papieren krant van De Volkskrant een manifest van tientallen economen waarin de Nederlandse regering gevraagd wordt de Zuid Europese landen te helpen. Daarbij mochten er geen voorwaarden vooraf worden opgelegd, ook als de begroting van die landen niet op orde was. Dit zeiden ze letterlijk: “Landen moeten uiteraard hervormen en hun huishoudboekje op orde krijgen. Om dit te bewerkstelligen zullen we in de toekomst zeker van ons moeten laten horen. Maar nu is niet het moment voor die discussie. We moeten daarom ons kruit drooghouden. De gemeenschappelijke dreiging van het virus vraagt inschikkelijkheid en hulp. We kunnen en moeten vanuit onze relatief comfortabele positie solidariteit uitstralen.”

Wanneer economen niet in voorwaarden geloven

Deze economen willen dus dat landen in problemen zonder meer geholpen worden. Misschien dat er in de toekomst nog eens over voorwaarden gesproken kan worden, maar nu in ieder geval niet. Dit gaat helemaal tegen de aard van de gemiddelde econoom in. Als je landen helpt zonder tegenprestatie, komen ze volgende keer weer langs om hulp, zou de mainstream econoom zeggen, maar niet deze economen. Help deze landen nu maar, zeggen ze, en vertrouw er maar op dat ze hun leven verbeteren.

Wanneer ‘sociologen’ wel in voorwaarden geloven.

En dan wat de andere sociaal-wetenschappers betreft, die normaal gesproken niet zo in economische prikkels geloven, ook zij schreven een stuk in De Volkskrant.  Het ging om de uitkeringen die de regering aan bedrijven wil geven die door de corona-crisis in problemen zijn gekomen. Die uitkeringen, zo betogen de ondertekenaars van het manifest (voornamelijk geen economen), mogen niet zonder voorwaarden gegeven worden. Alleen bedrijven die het algemeen belang dienen, kunnen voor zo’n uitkering aan aanmerking komen.

Wat voor bedrijven dienen het algemeen belang? Op de eerste plaats zijn dat bedrijven die niet gepoogd hebben belastingen te ontduiken. Op de tweede plaats moeten ze de sociale rechtvaardigheid dienen en tenslotte moeten ze bijdragen aan een veilige en duurzame toekomst.

Of die voorwaarden wat voorstellen, is een vraag die ik niet kan beantwoorden. Alleen met de eerste voorwaarde zou ik wat kunnen. Bedrijven die voortdurend gebruik hebben gemaakt van oneigenlijke belastingconstructies hebben geen recht op overheidssteun.

Conclusie?

De corona-crisis zet alle wereldbeelden op zijn kop, ook die van economen en die van niet-economen.  

Door de corona-crisis had de EU een unie kunnen worden

…maar dat werd het (weer) niet, mede dankzij 60+ Nederlandse economen

Alle EU-lidstaten worden getroffen door het corona-virus en de economische schade zal voor alle lidstaten aanzienlijk zijn. De lidstaten passen alle hun eigen ingrepen toe om het virus te bestrijden. Er is geen enkele coördinatie op medisch gebied tussen de lidstaten. Ieder land doet wat het goeddunkt. Dan lijkt er ook geen enkele reden om de financiële gevolgen van deze crisis op Europees niveau te bestrijden. Omdat alle lidstaten ongeveer even hard getroffen worden, kunnen ze net zo goed de kosten zelf dragen. Toch? Nee, toch niet. Volgens de Zuid-Europese lidstaten, inclusief Frankrijk, moeten die kosten wel degelijk Europees gedragen worden.

De Nederlandse minister van financiën, Wopke Hoekstra, vond van niet. Volgens hem hebben de zuidelijke lidstaten verzuimd financiële buffers op te bouwen. Bijna heel Europa, inclusief meer dan 60 Nederlandse economen, vielen over dit gebrek aan empathie en solidariteit van de Nederlandse regering heen. Italië en Spanje waren zwaar getroffen door het virus, hoe durfde Nederland het dan over financiële buffers te hebben? Toch was dit het moment geweest om hervormingen in de EU te eisen. Helaas, Rutte en Hoekstra hebben die kans voorbij laten gaan, mede dankzij die 60+ economen.

Herverdeling van schuld tussen sterke en zwakke economieën

Waarom de Zuid-Europese lidstaten aandringen op een collectieve financiële oplossing en Nederland daar niet aan wilde, is duidelijk. De zuidelijke lidstaten komen niet zo makkelijk aan geld als de noordelijke lidstaten. Als de financiële oplossing door de EU als totaal wordt gedragen, profiteren de Zuid-Europese landen van de makkelijke beschikbaarheid van krediet die de Noord-Europese landen wel hebben, maar zij niet.

De Zuid-Europese lidstaten komen moeilijk aan krediet, omdat hun schuld al hoog is en omdat zij een zwakke economie hebben. Het risico voor beleggers is daarom hoog en zij eisen een hogere rentevoet dan bij de kredietwaardige, sterke Noord-Europese economieën. Bij een bestrijding van de gevolgen van de corona-crisis door de EU profiteren de zwakke landen van de sterke landen. Er vindt als het ware herverdeling van schuld plaats. Een deel van de (hoge) schuld in het zuiden wordt overgeheveld naar de (lage) schuld in het noorden.

De Noord-Europese landen kwamen niet massaal in opstand tegen de zienswijze van de zuidelijke lidstaten. Ook niet bondskanselier Angela Merkel, die wij overigens niet een echte Europeaan vinden. Alleen de Nederlandse regering verzette zich met hand en tand tegen deze herverdeling. Tegen deze houding van de Nederlandse regering zijn zelfs Nederlandse economen in opstand gekomen. Ook economen die tijdens de kredietcrisis voor uiterste zuinigheid gepleit hebben, vinden dat nu niet nodig.    

Bezuinigen in de kredietcrisis

Economen zijn, voor zover de lezer dat nog niet wist, vreemde wezens. Neem Bas Jacobs, hoogleraar openbare financiën aan de Erasmus Universiteit. Op 1 april 2010 publiceerde hij een opiniestuk in De Volkskrant samen met zijn confrater Lans Bovenberg. Zij beweerden dat de Nederlandse regering veel, misschien zelfs wel 65 miljard euro zou moeten bezuinigen (en wel direct) om de overheidsschuld weer houdbaar te maken. We zaten toen op het hoogtepunt van de kredietcrisis. De regering moest banken en bedrijven met vele miljarden euro’s op de been zien te houden, om te voorkomen dat de economie zou instorten.

Kennelijk beschouwden beleidsmakers het advies van Jacobs en Bovenberg (J&B) als een niet geheel geslaagde, morbide 1-aprilgrap, want zij deden er niets mee. Terecht, want hoewel opeenvolgende regeringen het advies van J&B niet opvolgden, was eind december 2019 de Nederlandse overheidsschuld voor het eerst sinds het begin van de kredietcrisis weer minder dan 50 procent van het nationaal inkomen.

Uitgeven in de corona-crisis

Precies tien jaar later doet Bas Jacobs opnieuw van zich horen. Op 1 april 2020 verscheen namelijk in de papieren krant van De Volkskrant een manifest dat, behalve door Jacobs, door ruim 60 andere economen, waaronder weer Lans Bovenberg, was ondertekend. Het is weer crisis. Dus vraagt hij de Nederlandse regering weer te bezuinigen, zoals exact tien jaar geleden? Nee, de opvattingen van Jacobs zijn, zeg maar, 180 graden gedaald. Op de eerste plaats hoeft de Nederlandse regering niet 65 miljard te bezuinigen, zoals in 2010 nog wel moest van J&B, maar mag de regering 65 miljard euro extra uitgeven.

Vraagt hij dan aan de Zuid-Europese landen om flink te bezuinigen? Die landen hebben op dit moment zeker geen houdbare schuld (althans bij een ‘normale’ rente). In ieder geval is hun overheidsschuld veel hoger dan die van Nederland in 2010 (zie hierna). Maar van J&B hoeven de Zuid-Europese landen niet te bezuinigen. Integendeel, hij vraagt aan de Nederlandse regering om die landen te helpen! Dit staat in het manifest: “Maar als misschien wel de meest open economie in de eurozone is het nu zaak om ons aan te sluiten bij een Europese aanpak. Het is ons eigen belang dat landen als Italië, maar ook Spanje en Portugal, de crisis effectief te lijf kunnen. En of we het leuk vinden of niet, de gemeenschappelijke valuta legt hier extra druk op.”

Door de euro wordt de EU een transferunie

Dat punt over de Europese valuta is natuurlijk juist. Ruim een jaar geleden betoogde ik (ook in De Volkskrant) dat de EU onvermijdelijk afstevent op een transferunie (zie hier voor een uitgebreide uitleg). Een transferunie betekent dat de sterke lidstaten de zwakke lidstaten onderhouden. Dat kan noodzakelijk zijn als de sterke economieën dankzij de gezamenlijke munt steeds sterker worden en de zwakke economieën juist steeds zwakker.

De reden is dat de gezamenlijke munt het voor de zwakke economieën onmogelijk maakt zich via devaluaties toch nog concurrerend te houden tegenover de sterke economieën. Ze prijzen zich, tegen wil en dank, uit de markt en zouden zonder hulp tot ultieme armoede vervallen met torenhoge schulden en tekorten op de lopende rekening. De kans dat ze die schulden en tekorten ooit nog kunnen terugbetalen, is erg klein.

De zwakke economieën ontvangen permanent ‘bijstand’

Een transferunie is te vergelijken met de bijstand in een land. Via de bijstand onderhouden de sterken de zwakken. In een land hoeven de mensen die bijstand van de overheid ontvangen dat later niet terug te betalen, zelfs niet als ze eventueel weer in goeden doen raken.

Zo is dat in een transferunie tussen landen ook. De landen die ‘bijstand’ ontvangen, ontvangen dat als een gift. Mochten ze ooit nog eens sterke economieën worden, dan betalen ze dat ook niet terug. Of de zwakke zuidelijke landen sterk worden, weten we niet. De structuur en de cultuur aldaar geeft echter weinig hoop dat zij ooit de achterstand op het sterke noorden kunnen inhalen.

Dat is dan ook een belangrijk kenmerk van een transferunie: de overdrachten van, in dit geval, de noordelijke lidstaten naar de zuidelijke lidstaten zullen permanent zijn. Daarmee moeten we ons verzoenen, of we moeten de EU verlaten (of de eurozone, maar je kunt niet de eurozone verlaten en toch in de EU blijven).

Of, we moeten de EU veranderen in een echte politieke unie.   

Hoe hoog is de overheidsschuld in de landen in Zuid Europa?

We moeten de Zuid-Europese landen steunen, of we willen of niet, omdat ze anders regelrecht op een faillissement afstevenen. Kijk naar het bijgevoegde plaatje waarin de ontwikkeling van de overheidsschuld (als percentage van het nationaal inkomen) van vier Zuid-Europese landen vergeleken wordt met de Nederlandse overheidsschuld over de periode 2008, het begin van de kredietcrisis, tot en met 2018, dus voor het begin van de corona-crisis. Bedenk bij het bekijken van het plaatje dat bij het verdrag van Maastricht in 1992 de lidstaten onderling hebben afgesproken dat ze hun schuld niet boven 60% van het nationaal inkomen zouden laten uitkomen.

Bron: Google.com/publicdata

Alleen Nederland voldoet aan de 60%-norm

Als we dit plaatje proberen te duiden, moeten we in het oog houden dat in een groot deel van deze periode de Europese Centrale Bank (ECB) door het aankopen van staatsobligaties (zie hier) de rente op overheidsschuld kunstmatig laag heeft gehouden, waardoor de rentelasten voor alle EU-landen, maar vooral voor de landen met hoge schulden, beperkt zijn gebleven. Zonder deze ingrepen van de ECB zou de schuld van de vier Zuid-Europese lidstaten al met grote knallen aan het exploderen zijn. Behalve indirecte steun van de ECB, heeft Griekenland leningen gekregen om zijn schuld en zijn economie op orde te brengen. In oktober van vorig jaar stond daar nog bijna 250 miljard euro van open (zie hier). Het lijkt niet waarschijnlijk dat Griekenland dat op korte termijn gaat aflossen, en op lange termijn ook niet.

We zien in het plaatje dat aan het begin van de kredietcrisis alleen Nederland en Spanje aan het verdrag van Maastricht voldeden. Daarna ging het in de vier Zuid-Europese lidstaten mis. De schuld steeg tussen 2008 en 2014 naar minstens 100% (Spanje) en maximaal zelfs tot 180% (Griekenland). Na 2014 keerde het economische tij en Portugal slaagde er in de schuld weer te verlagen – Spanje slaagde daar enigszins in – maar de 60%-norm voor de nationale schuld lijkt ver buiten bereik. Voor Italië en Griekenland bleek het zelfs moeilijk de schuld niet te laten stijgen. In Nederland, het is niet anders, zakte de schuld al in 2016 tot onder de 60%.

Het ESM is een verzekering, geen noodfonds

Het Europese StabiliteitsMechanisme (ESM) is opgericht nadat Griekenland rond 2010 niet meer op eigen kracht zijn overheidsschuld kon financieren. Het is een fonds dat met geld en garanties gevuld wordt door de eurolanden. Een land dat in aanmerking wil komen voor een lening moet zijn overheidsfinanciën snel op orde brengen door hervormingen en/of bezuinigingsmaatregelen. Daarmee is het ESM geen noodfonds, maar eerder een soort verzekering. Als je bijvoorbeeld een brandverzekering hebt, krijg je bij brand een uitkering als die brand buiten jouw schuld is uitgebroken. Als je zelf je huis in brand hebt gestoken, krijg je geen uitkering.

In de EU had Griekenland wel zelf zijn huis in brand gestoken, maar die onhandige actie zou dus gecorrigeerd moeten worden als het land hulp uit het ESM zou willen krijgen. De overheidsschuld als percentage van het nationaal inkomen zou moeten dalen. Als we naar het plaatje hierboven kijken, zien we dat het niet erg gelukt is. De schuld blijft rond de 180% zweven en er is geen duidelijke daling. Bedenk echter dat sinds Griekenland leningen kreeg van het ESM het nationaal inkomen per hoofd met een derde is gedaald. Zo bezien is het al een krachttoer om de schuld niet te laten stijgen.

Dit bewijst dat landen die geholpen willen worden door een noodlening van het ESM in feite eerst voor een deel hun economie moeten laten instorten door draconische bezuinigingsmaatregelen. Maar er is, gegeven het verzekeringskarakter van het ESM, geen andere optie. Eerst zal een lidstaat die om hulp vraagt van het ESM de reden voor het uit de hand lopen van zijn overheidsschuld uit de weg moeten ruimen. Die reden is meestal dat er te veel is uitgegeven.

… en dus heeft Italië geen recht op een uitkering

Bron: Chris Karidis op unsplash.com

Als je een brandverzekering neemt, betaal je een premie. Die premie is afhankelijk van de waarde van het verzekerde pand. Als je een grote villa hebt, zul je een hogere premie moeten betalen dan als je een klein appartement tegen brand verzekert. Als je veel premie betaalt, wil dat verder niet automatisch zeggen dat je een groot beroep op de verzekering mag doen als je dat zo uitkomt. Tenslotte kan een brandverzekering niet uitkeren als er bij alle verzekerden tegelijkertijd brand uitbreekt. Dan zou het verzekeringsfonds gauw failliet zijn. Deze simpele verzekeringsprincipes hebben de Italianen niet zo goed begrepen, of ze willen het niet begrijpen.

In een openhartig interview met De Volkskrant luchtte voormalig premier Enrico Letta zijn hart over de opstelling van Nederland bij de bestrijding van de corona-crisis. Volgens die opstelling zou noodhulp aan landen afhankelijk moeten zijn van het bestaan van financiële buffers in die landen. Inderdaad, precies volgens de gedachte van het ESM als een verzekering: als je de crisis niet kunt financieren omdat je je begroting niet op orde hebt, heb je ook geen recht op hulp. De Italianen zijn er niet in geslaagd hun schuld te verlagen (zie het plaatje hierboven) en dus mogen ze ook geen hulp krijgen, want dat zij problemen hebben de gevolgen van de corona-crisis te financieren, is hun eigen schuld.

maar de Italianen begrijpen het verzekeringskarakter van het ESM niet

Letta boos: hij vindt de redenering over de schuld een redenering vanuit de onderbuik en een verkeerde. Hij zegt: “(…) dit virus kent geen grenzen of paspoorten. Het treft zowel landen met een hoge staatsschuld, als landen met een lage staatsschuld en het heeft op iedere economie dezelfde, angstaanjagende invloed.” Dit is natuurlijk 100% waar, maar dit is precies een argument waarom het ESM niet ingezet kan worden: als alle huizen branden, gaat een verzekering immers failliet.

Letta zegt dan ook nog dit over het gebruik van het ESM: “Dat is een fonds waarin Italië driemaal zoveel geld heeft zitten als Nederland. We vragen dus niet om extra Nederlands geld. We vragen enkel om het gebruik van al bestaande Europese instrumenten.” Letta denkt dat, omdat Italië groter is, het automatisch recht heeft op hulp. Nee dus, als je groter bent krijg je een hogere uitkering als er zich buiten je schuld een ramp heeft voltrokken. Maar niet als iedereen dezelfde ramp heeft moeten ondergaan, zie boven.

Je hebt ook geen recht op geld als je er zelf schuld aan hebt dat je te weinig financiële middelen hebt om de kosten van de epidemie te betalen. Alle lidstaten van de EU hebben ongeveer dezelfde medische problemen. Het is dan vreemd als sommige lidstaten de financiële gevolgen zelf dragen en andere lidstaten een uitkering van de EU krijgen. Hoogstens zou een lidstaat die onevenredig zwaar getroffen is door het corona-virus het deel van de kosten dat hoger is dan de gemiddelde kosten vergoed kunnen krijgen. 

Als het ESM tijdens de corona-crisis geen verzekering is, is het dat nooit

Terug naar de 60+ prominente economen met J&B. Zij beschouwen het ESM kennelijk ook als een verzekering, want “landen moeten uiteraard hervormen en hun huishoudboekje op orde krijgen. Om dit te bewerkstelligen zullen we in de toekomst zeker van ons moeten laten horen. Maar nu is niet het moment voor die discussie.” Wat de economen vergeten in dit argument, is dat de afgelopen vijf jaar Italië, toen de economische situatie weer gunstiger werd, had kunnen hervormen, maar het niet gedaan heeft.

Sterker, de Italiaanse overheid heeft al meer dan 25 jaar een schuld die hoger is dan 100%. Al die tijd is er nauwelijks enige neerwaartse beweging in de schuld waar te nemen. Als er in de afgelopen 25 jaar niet hervormd is, waarom zal Italië dat in de toekomst wel doen, zoals de 60+-economen kennelijk hopen?  Is het niet eenvoudig zo dat de Italianen het niet willen en/of niet kunnen?

Kortom, als Wopke Hoekstra nu instemt met een overdracht van geld zonder voorwaarden, is de omzetting van het ESM van een verzekeringsfonds naar een transferfonds een feit. Bovendien motiveren transfers naar Zuid Europese lidstaten deze lidstaten niet om hun financiën op orde te brengen. De transfers zijn immers zonder voorwaarden vooraf en dus is er geen enkele aansporing om pijnlijke maatregelen te nemen.

Stimulerend beleid is wel nodig, maar dan centraal

Transfers van noord naar zuid bestendigen een situatie van een sterk economisch blok (Noord Europa) tegen een zwak economisch blok (Zuid Europa) in de EU. Beide partijen wentelen zich in hun rijkdom (Noord) en hun armoede (Zuid). Het Noorden koopt zijn schuldgevoel af met overdrachten aan het Zuiden. Het Zuiden gebruikt de transfers om niet te hoeven hervormen. Pro forma hangen aan de transfers strenge voorwaarden voor de ontvangende landen.

Er is echter geen mechanisme in de EU om die hervormingen af te dwingen. Daarvoor zou een centraal begrotingsbeleid nodig zijn, zoals ik eerder betoogde (zie hier). Dan kan een Europese minister van financiën landen die het slecht doen onder curatele brengen. In Nederland bestaat een dergelijke regeling: gemeenten in financiële problemen kunnen een aanvullende uitkering krijgen volgens artikel 12 van de financiële verhoudingswet. Aan die aanvullende uitkering betalen alle Nederlandse gemeenten mee.  

Toch vallen meestal maar weinig gemeenten onder de artikel 12-regeling, De reden is dat tegenover de aanvullende uitkering gemeenten een deel van hun zelfstandigheid moeten opgeven. Dat is kennelijk een zo weinig aanlokkelijk perspectief dat gemeenten liever proberen te vermijden in aanmerking te komen voor de artikel-12 status.

Maar een centraal begrotingsbeleid komt er niet

Met toestemming overgenomen van mirjamvissers.nl

Wopke Hoekstra, minister van financiën, had de sleutel in handen om belangrijke hervormingen in de EU af te dwingen. Er was een unieke kans om van de EU op begrotingsterrein een ‘echte’ unie te maken. Onder druk van de zuidelijke lidstaten en 60+ Nederlandse economen was  het enige dat hij wist af te dwingen, volgens De Volkskrant het volgende:  “Zodra de corona-crisis voorbij is, worden ‘alle eurolanden’ (niet alleen degene die lenen) geacht de Europese begrotingsregels weer na te leven.” Let op het woord: “geacht”. Ook voor de corona-crisis werden de eurolanden al geacht de regels na te leven, maar ze deden het niet. Waarom dan na de corona-crisis wel als er toch geen autoriteit in de EU komt die dat zou kunnen afdwingen?

Inderdaad, de EU is en blijft een transferunie.

Grote projecten als verspilling

Ebilphilharmonie (Licentie)

Het is er nu even niet de tijd voor, maar als straks de coronavirus-pandemie voorbij is, gaan vele overheden weer enthousiast aan de slag met grote projecten. Infrastructuurprojecten (trein, metro, bus, e.d.), openbare gebouwen (sporthal, schouwburg, operahuis, e.d.), stadsontwikkeling, IT-projecten, enz. worden uit de grond gestampt. Deze projecten, soms uitgevoerd met gigantische budgetten, leiden als het meezit tot monumentale resultaten. Het Sidney operahuis en de Elbphilharmonie in Hamburg zijn daar voorbeelden van. Behalve door hun relatief omvangrijke budget, worden deze projecten ook gekenmerkt door grote risico’s op kostenoverschrijdingen of op lager dan verwacht gebruik van het uiteindelijke bouwwerk.

Niet alle economen vinden kostenoverschrijdingen inefficiënt

Die kostenoverschrijdingen worden door burgers, maar zeker ook door veel economen als bewijzen van mismanagement en/of verkeerde projectkeuze beschouwd. Bent Flyvbjerg is zo’n econoom die vindt dat bij veel projecten de effecten met opzet of per abuis van te voren verkeerd worden ingeschat. Als gevolg daarvan worden vaak niet de meest geschikte projecten gekozen.

Niet alle economen zijn het daarmee eens. De economen Fabian Herweg en Marco Schwarz zien kostenoverschrijdingen bij grote projecten als onvermijdelijk. De partij die het project uitbesteedt, kan het aanbestedingsproces echter zo inrichten dat de feitelijke prijs die tot stand komt, na heronderhandelingen, toch zo laag mogelijk is. Dit laten zij zien in een academisch paper dat zich niet makkelijk laat uitleggen.

Flyvbjerg: technici, politici en ambtenaren willen de kosten niet kennen

Laten we ons daarom eerst met Flyvbjerg bezig houden, wiens werk wat meer rechttoe-rechtaan is. Hij heeft een grote reputatie verworven door zijn empirische berekeningen van risico’s op ‘foute inschattingen’ bij grote projecten. Bijvoorbeeld, in een paper uit 2007 analyseert hij de aanleg van 44 stadsrailprojecten. Zijn bevinding: de gemiddelde kostenoverschrijding bedraagt 45 procent en gemiddeld was het aantal passagiers 51 procent lager dan verwacht.  

Flyvbjerg heeft veel van dit soort berekeningen gemaakt en zijn conclusie was steeds weer hetzelfde: kosten worden onderschat, het gebruik van het goed (een gebouw, railverbinding, enz.) wordt overschat en de uitvoeringstijd is in vrijwel alle gevallen veel langer dan gepland. Als Flyvbjerg deze berekeningen kan maken, waarom kunnen de mensen die betrokken zijn bij dergelijke projecten dat dan ook niet doen? Zijn antwoord (in 2014) is heel simpel: omdat zij daar geen belang bij hebben. Van grote projecten raken de belanghebbenden in “vervoering”. Voor technici zijn de resulterende monumenten kunststukjes die hen een grote reputatie kunnen bezorgen.

Politici motiveren grote projecten soms omdat die tot een groeispurt kunnen leiden (maar waar economische groei vandaan komt, is niet zo helder, zie hier). Zij zijn echter vooral dol op grote projecten door de zichtbaarheid die de resulterende monumenten kunnen creëren bij het publiek en de media. Grote projecten zijn “media magneten die het beeld opleveren van pro-actieve politici. Daarom hebben grote projecten aantrekkingskracht op politici, omdat politici niets liever willen dan zichtbaar zijn” (Flyvbjerg, 2014, mijn vertaling). Dan is het niet handig om de waarheid over kosten en opbrengsten onder ogen te moeten zien.

De meest spectaculaire kostenoverschrijdingen

De volgende tabel, uit het eerder aangehaalde 2014-paper van Flyvbjerg, demonstreert de grote financiële risico’s die vooral megaprojecten met zich brengen. Zowel de omvang als het vaak innovatieve karakter van deze soms spectaculaire projecten brengen grote onzekerheden in de (on)mogelijkheden van de uitvoering met zich mee. Dit kan tot uiteindelijke uitvoeringskosten leiden die twee tot negentien keer zo hoog zijn als oorspronkelijk berekend. Zo kende het beroemde operagebouw van Sydney in Australië een kosten-overschrijding van 1400%!

De tabel bevat een selectieve keuze, het zijn de meest spectaculaire overschrijdingen die te vinden zijn. Niet alle kostenoverschrijdingen zijn zo spectaculair, maar, zo meldt Flyvbjerg, kostenoverschrijdingen zijn geen uitzondering. Voor negen van de tien projecten geldt dat de uitvoering niet binnen het oorspronkelijke budget wordt uitgevoerd.

De verliezers van de Kanaaltunnel

De Kanaaltunnel kende slechts een bescheiden kostenoverschrijding van 80%. Vanaf het begin van de exploitatie van de tunnel, werd de exploitant geconfronteerd met financiële problemen als gevolg van de kostenoverschrijdingen bij de bouw (Wikipedia). De aflossing van de schuld werd echter niet op de gebruikers verhaald. Zoals Flyvbjerg uiteenzet, werden passagiers van de Kanaaltunnel in hoge mate gesubsidieerd. De subsidie kwam in dit geval echter niet van de belastingbetaler, maar van private investeerders die door de negatieve rendementen op het project hun inleg verloren. De Kanaaltunnel is een typisch voorbeeld van een project dat een technologisch succes was, maar financieel een tragedie vormde voor de sponsors van het project.

Monumenten worden niet aangelegd bij volledige informatie…

Flyvbjerg definieert het succes van een project als de mate waarin een project binnen het vastgelegde budget, binnen de geplande tijd en met de verwachte opbrengsten wordt afgerond. Aangezien voor de criteria afzonderlijk geldt dat zij gemiddeld slechts voor één van de tien projecten opgaan, is de conclusie dat van de 1000 projecten er gemiddeld slechts één succesvol zal zijn. Toch worden grote projecten altijd doorgezet als tijdens de uitvoering kostenoverschrijdingen of vertragingen aan het licht komen. Het blijkt in de praktijk onmogelijk om gestarte projecten weer af te blazen.

Maar stel dat men van te voren de ‘echte’ kosten en tijdsinvesteringen van een project zou kennen en dat die inderdaad veel hoger en langer zijn dan de eerste berekeningen aangaven. Dan zou men wellicht nooit aan zo’n project beginnen. Dat zou dan betekenen dat bij volledige informatie over de kosten van een project, er nooit projecten van de grond zouden komen.

… maar monumenten zijn de moeite waard, toch?

Albert Hirschman beweerde in 1967 op grond van deze constatering dat het voor een actief investeringsbeleid van overheden daarom beter is niet alle informatie van te voren te hebben. Dat is mede het geval omdat we bij grote projecten niet alleen de kosten onderschatten, maar ook de creativiteit waarmee problemen bij de implementatie van projecten kunnen worden overwonnen.  

Bekijk de wereldberoemde schelpen- of zeilenstructuur op het operagebouw van Sydney, Australië. Wie zou die alsnog willen verwijderen als het daardoor mogelijk zou zijn de gigantische kostenoverschrijding bij de aanleg alsnog ongedaan te maken? Dat is sowieso al ondenkbaar omdat het gebouw sinds 2007 op de werelderfgoedlijst van de UNESCO staat. Dat lijkt een sluitend bewijs dat kostenoverschrijdingen grootse architectonische prestaties mogelijk maakt. De monumentale waarde die uiteindelijk gerealiseerd wordt, levert dan een compensatie voor de kostenoverschrijdingen.

Flyvbjerg: grote projecten zijn verspilling…

Flyvbjerg bestrijdt deze zienswijze. Zijn belangrijkste punt is dat het in geïsoleerde gevallen kan voorkomen dat de monumentale waarde van het gebouw bij voorbaat wordt onderschat en dat deze onderschatting de kostenoverschrijdingen kan compenseren. Of dat bij het operagebouw van Sydney het geval was, betwijfelt Flyvbjerg. Een niet in rekening gebrachte kostenpost in Sydney was het reputatieverlies dat de Deense architect Jörn Utzon leed door de twijfels die latere lokale bestuurders opwierpen over zijn capaciteiten als kostenbeheerder (zie ook hier). Dit reputatieverlies zorgde ervoor dat Utzon nauwelijks nog opdrachten kreeg voor zulke monumentale opdrachten als bij het operagebouw van Sydney. 

In de meeste gevallen zijn zowel de kosteninschattingen als de inschattingen van de behoefte bij grote projecten te optimistisch.  De hoger dan verwachte kosten en de lager dan verwachte vraag versterken elkaar in plaats van elkaar te compenseren. Projecten waarvoor dit geldt, en dat geldt voor meer dan 99% van de projecten volgens Flyvbjerg, zijn vaak economisch niet levensvatbaar. Bovendien zorgen de soms dramatische kostenoverschrijdingen ervoor dat andere wel economisch levensvatbare, maar wellicht niet erg spectaculaire projecten geen doorgang kunnen vinden. Zo worden (schaarse) belastingmiddelen verspild bij de toewijzing aan projecten.

Grote, spectaculaire maar niet renderende projecten worden gestart ten koste van kleinere projecten die minder publiciteit opleveren, maar wel renderen. Volgens Flybvbjerg leidt deze praktijk waarbij vooral projecten worden gekozen die er op papier het beste uitzien tot een “survival of the unfittest”. De projecten die er op papier het beste uitzien zijn de projecten die de kosten het meest onderschatten en de waarde van het project het meest overschatten. Zij worden uitgevoerd, maar zijn zo opgezet dat financiële rampen onvermijdelijk zijn.

… omdat de ontwerpers lijden aan de planning fallacy

Hier volgt de les van Flyvjberg in een notendop. Iedereen die direct betrokken is bij een groot project heeft er belang bij het project als voordelig en waardevol voor te stellen. Misinformatie over projecten is dan ook wijdverbreid. Foutieve informatie hoeft niet eens met opzet gegeven te worden; planners zijn vaak te optimistisch over hun eigen mogelijkheden. Zij lijden aan de ‘plannning fallacy‘, een begrip dat gemunt werd door de psycholoog Daniel Kahneman.

Kahneman is een psycholoog die zich heeft bezig gehouden met hoe mensen zich gedragen in economische keuzesituaties. Als je iets wilt ondernemen, vraag je je af, hoe veel tijd gaat dit mij kosten en wat levert dit voor mij op. In hoofdstuk 23 van zijn beroemde bestseller Thinking fast and slow beschrijft hij op amusante wijze hoe hijzelf als voorzitter van een commissie voor curriculumontwikkeling ten prooi viel aan wat hij de inside view noemt. Hij schatte in hoelang zijn commissie bezig zou zijn met de taak (het schrijven van een leerboek), maar keek daarbij niet naar de ervaringen van anderen in soortgelijke situaties, de outside view. In het laatste geval zou hij al gauw tot de ontdekking zijn gekomen dat zijn inschatting veel te optimistisch was. Inderdaad, het werk van zijn commissie bleek zes jaar langer te duren dan oorspronkelijk gepland.

… tenzij men kijkt naar de kosten en opbrengsten van soortgelijke projecten

Het gevolg van de planning fallacy is verspilling omdat juist de niet levensvatbare projecten het groene licht krijgen ten koste van de wel levensvatbare projecten. Het zou dus tot een aanzienlijke welvaartswinst leiden als de informatie over kosten en opbrengsten zo objectief mogelijk wordt gepresenteerd. Dat kan volgens Flyvbjerg door bij de kosten- en vraagramingen van grote projecten rekening te houden met de ervaringen van andere gerelateerde projecten. De data van deze projecten zijn aanwezig zoals Flyvjberg zelf heeft laten zien, bijvoorbeeld bij stadsrail-projecten. Met deze data is het mogelijk een realistische schatting van kosten en opbrengsten te maken.

Zelfs bij realistische schattingen blijven kostenoverschrijdingen mogelijk, al zullen die niet zo groot zijn als bij het operahuis van Sydney (1.400% overschrijding). Reserves moeten dus worden ingebouwd. Het lijkt mij dat die reserves niet aan het budget moeten worden toegevoegd, want dan worden ze zeker opgesoupeerd door projectmanagers. Dat kan worden voorkomen door reserves in een fonds te stoppen. Een projectmanager mag daar een beroep op doen, maar alleen met een goede reden. Om te voorkomen dat er te snel een beroep op het fonds wordt gedaan, zou een uitkering uit het fonds gepaard moeten gaan aan het verlies van bevoegdheid voor managers.

Zijn planners rationeel?

Kahneman en Flyvbjerg gaan niet uit van de veronderstelling dat mensen volledig rationale wezens zijn. Een rationeel persoon zou de juiste kosten en opbrengsten van een project kunnen schatten. Rationele personen hebben geen last van de planning fallacy en ook niet van de sunk-cost fallacy. Die laatste fallacy betekent dat projectmanagers een project niet willen stoppen ook als al duidelijk is dat het mislukt is. Rationele personen zouden in zo’n geval wel stoppen en overgaan op een ander hopelijk wel succesvol project.

De economen Herweg en Schwarz gaan wel uit van rationele besluitvormers. Deze besluitvormers weten dat het niet mogelijk is kosten en opbrengsten volledig en juist vooraf te berekenen. Met dit gegeven, proberen zij er dan het beste van te maken door in de aanbesteding zoveel mogelijk de garantie te krijgen dat de biedende partij later in het proces de kostenoverschrijding zo laag mogelijk zal maken. Hoe dat uitpakt, gaan we hopelijk later nog eens zien.           

Joris Tieleman begrijpt de economische wetenschap (nog) niet

Meer dan vier jaar geleden had Joris Tieleman samen met Lorenzo Fränkel in het tv-programma Buitenhof een discussie met Pieter Gautier, hoogleraar arbeidseconomie in Amsterdam, over de stand van zaken in de economische wetenschap. Tieleman verweet Gautier dat hij ten onrechte het bestaan van “de blinde vlekken van de economische wetenschap die slechts oog heeft voor het rationele wiskundige model en een perfect werkende markt die keer op keer tot crises leiden” ontkent (zie deze samenvatting). Tieleman was toen nog student in de economie. Inmiddels bereidt hij een proefschrift in de economie voor. Hij moet nog veel leren, zoals blijkt uit een lang opiniestuk van hem in De Volkskrant.

Thomas Piketty, een neoklassiek econoom

Bron: commons. wikimedia.org foto door Sue Gardner

Neem bovenstaande quote; deze wemelt van de misvattingen. Laten we er één uitlichten: de economische wetenschap zou ook zonder wiskundige modellen moeten kunnen. Kijk naar Thomas Piketty, die in 2014 een dik boek schreef over kapitaal met haast geen formules. Dit boek sloeg in als een bom, vooral door de boodschap. Die boodschap was dat het aandeel van kapitaal in het nationale inkomen vrijwel ongeremd zal gaan toenemen, ten koste van het aandeel van arbeid. Een mooie, bijna marxistische boodschap die dan ook door mensen als Joris Tieleman werd omarmd als bewijs dat het ook anders kan, namelijk stevige economische conclusies trekken zonder wiskundig model. Helaas, geheel onjuist. Piketty is een vertegenwoordiger (tegen wil en dank) van de neoklassieke economie, de stroming die “veel waarde toekent aan de markt en marktwerking in de economie. Deze theorie gaat ervan uit dat mensen rationeel zijn en vooral uit zijn op het eigenbelang. (…) Wij zijn niet tegen die neoklassieke benadering van de economie, maar wel tegen de dominantie daarvan in het economieonderwijs.”

Aldus Rethinking Economics, een groep economiestudenten, met Joris Tieleman als een van de leidende figuren betrokken bij de oprichting. Bij Piketty is het neoklassieke model zo dominant als het maar zijn kan, alleen is dat model vakkundig in zijn boek verborgen. Hij is zelfs zo neoklassiek dat Marxistische economen, die kapitalisten als uitbuiters zien, Piketty kapittelen omdat hij geen oog heeft voor de opvatting van kapitaal als basis voor macht en machtsmisbruik (zie hier ). Zonder zijn neoklassieke uitgangspunten had hij zijn boek zelfs niet kunnen schrijven.

Een zo’n uitgangspunt, bijvoorbeeld, is dat je kapitaal kunt meten, eenvoudigweg door de waarde van niet-menselijke hulpmiddelen die gebruikt worden bij de productie van goederen en diensten (machines, gebouwen, computers, etc.) bij elkaar op te tellen. Die meting is nogal cruciaal in het boek van Piketty, maar volgens een Marxistisch econoom is zo’n meting neoklassieke onzin: de waarde van kapitaal wordt vooral bepaald door manipulatie van de kapitaalbezitters. Zij kunnen, afhankelijk van de situatie, soms de waarde van hun bezit kunstmatig oppompen en soms klapt de waarde uit elkaar (zie dit blog voor meer informatie).

De markt werkt vaak niet goed

Mijn vak (openbare financiën) gaat voor een belangrijk deel over de vraag wanneer en waarom de markt niet goed functioneert. Adam Smith kwam 240 jaar geleden met het idee dat de markt er voor kon zorgen dat de welvaart van een land zo hoog mogelijk wordt. Vraag en aanbod op een markt worden bij elkaar gebracht omdat prijsveranderingen eventuele overschotten (te veel aanbod) of tekorten (te veel vraag) vanzelf weg werken. Beter dan de markt, dat kan niet.

Dat was 240 jaar geleden. Daarna zijn er karrevrachten aan artikelen en boeken geschreven om te laten zien dat de markt niet altijd (goed) werkt. De markt werkt bijvoorbeeld niet goed wanneer vragers en aanbieders verschillende informatie hebben over de kwaliteit van het verhandelde goed. Er zijn meningsverschillen tussen economen wanneer die zogenaamde markt-imperfecties relevant zijn. Milton Friedman (1912-2006, zie foto) was een typisch voorbeeld van een econoom die heilig in de markt geloofde. Maar Joseph Stiglitz is een tegenvoorbeeld. Beluister hier wat hij in 2010 over het marktmechanisme zei. Stiglitz zelf heeft in zijn academische werk fundamentele artikelen geschreven die laten zien wat er gebeurt als de ‘simplistische aannames’ van de vrije-markteconomen niet opgaan. Hij schreef sommige van die artikelen in de jaren 70, ver voor de kredietcrisis.

Met dit gegeven voelt het voor mij vreemd aan om te horen verkondigen dat de neoklassieke economie “veel waarde toekent aan de markt en marktwerking in de economie”. Hebben de heren en dames studenten dan zo’n slecht economie-onderwijs gekregen dat ze middel en doel niet meer van elkaar kunnen scheiden? Je zult toch eerst moeten weten hoe de markt zou moeten werken in het ideale geval van Adam Smith (=middel) voordat je iets kunt zeggen over wat er allemaal fout kan gaan in de markt. Als je weet hoe de markt werkt, dan weet je ook of en hoe die afwijkt van het ideale geval en dan weet je ook wanneer je de markt juist niet moet inschakelen, en wanneer wel (=doel).

Iedere markt is verschillend. De markt voor brood werkt redelijk goed, maar de markt voor zorg is typisch een voorbeeld van een markt waar heel veel zogenaamde marktimperfecties een rol spelen. Eigenlijk is er ook niet één markt, maar is er sprake van meerdere markten tegelijk. In al die markten speelt informatie-asymmetrie een rol, tussen verzekeraar en verzekerde, tussen patiënt en dokter, tussen patiënt en zorginstelling en tussen al deze groepen en de overheid (gemeenten, provincies en het Rijk). Informatie-asymmetrie wil zeggen dat een van de twee kanten van de markt (vraag of aanbod) andere informatie heeft dan de andere kant. Op een vrije markt kan dit tot regelrechte rampen lijden, zoals onverzekerbaarheid voor sommige groepen mensen, vooral relatief arme en ongezonde mensen, zie hier voor meer details.

Beleidsmakers kennen hun markten ook niet altijd

Voor het beleid is kennis van de werking van de zorg- en zorgverzekeringsmarkt een belangrijk gegeven. In Nederland heeft deze kennis tot een sterke regulering van de zorgverzekeringsmarkt geleid. Met dank aan de neoklassieke theorie.

Bron: unsplash.com foto: Jack Finnigan

Er is door beleidsmakers echter wel min of meer ongereguleerde marktwerking ingevoerd in delen van de zorg waar je marktwerking zeker zou moeten weren, namelijk in de zogeheten care-sector. In deze sector gaat het er niet om mensen (=patiënten) te genezen van ziekte, maar om mensen (=cliënten) te helpen hun leven (weer) op de rails te krijgen. Deze zorgvragers zijn namelijk (hopelijk tijdelijk) niet in staat (goede) keuzes te maken, en zijn afhankelijk van anderen om weer doel en richting in hun leven te vinden. Deze mensen zijn interessante ‘objecten’ voor zorgaanbieders die winsten ruiken. Zij bieden ‘hulp’ aan om geld te verdienen en weten hun cliënten afhankelijk van hen te maken. Dat is niet moeilijk, want deze mensen zijn stuurloos: als ze eenmaal gevangen zijn in het web van een kwaadwillende aanbieder, kunnen zij geen kant meer op. De aanbieder heeft dan in feite een monopolie gekregen op de zorg voor de cliënt. Die zorg is dan vaak beroerd, zie: dit blog voor details.

Monopolievorming is een reden voor de overheid om de markt heel strikt te reguleren. Dat gebeurt in de ‘care’-sector niet, waarschijnlijk omdat de beleidsmakers te weinig geleerd hebben de neoklassieke theorie op de juiste wijze toe te passen. Wat lezen we daarover bij Joris Tieleman? Het volgende: “Maar die focus op markten en commerciële bedrijven maakt het wel erg moeilijk om een sector als de zorg te begrijpen, waar slechts een beperkt deel aan echt commerciële partijen wordt overgelaten en de overheid ook veel zelf doet.”

Joris Tieleman begrijpt dus niet dat als je de markten en de marktwerking goed leert kennen (volgens de neoklassieke theorie), je ook beter zult begrijpen wanneer je wel en wanneer je niet in de markt kunt ingrijpen. Dan lijkt het wel wat vreemd dat Tieleman vindt dat er minder aandacht besteed moet worden aan marktwerking in de economie-opleiding. Voor hem zelf had een uitgebreidere bestudering van marktwerking geen kwaad gekund.

De economische theorie begrijpt economische groei niet

Nog een citaat van Tieleman: “Economische groei drijft ons naar de afgrond. Waar is die groei voor nodig, Nederland is toch al rijk genoeg?” Dat is dan niet een quote van Tieleman zelf, maar van een student die hij kennelijk met instemming opvoert. De rol van economische groei in de economische theorie is een voortdurende bron van misvattingen. Het citaat suggereert dat uit de theorie zou volgen dat groei goed en zelfs noodzakelijk is.

Ook hier heeft Tieleman in de klas niet goed opgelet. De economische theorie is namelijk vrijwel niet in staat economische groei te verklaren (zie hier). De neoklassieke theorie kan alleen maar uitleggen waarom economische groei ophoudt, terwijl de zogeheten endogene-groeitheorie een ad-hoc aanname nodig heeft om economische groei te verklaren. Die ad-hoc aanname is dat als er maar voldoende ideeën zijn voor nieuwe producten economische groei op gang blijft (het invoeren van deze aanname in de theorie was genoeg voor een Nobelprijs in de economie). Die groei kan dan zelfs duurzaam zijn als de overheid op de juiste wijze ingrijpt.

Voor zover ik weet is deze zogenaamde endogene-groeitheorie empirisch niet te bewijzen. De beleidsaanbevelingen die er uit volgen, zijn ook erg dun: de overheid moet er voor zorgen dat nieuwe ideeën voldoende ruimte krijgen. Dat leidt dan meestal tot de dooddoener dat er meer in onderwijs geïnvesteerd moet worden, maar hoeveel en in welke richting is onduidelijk.

Bovendien, is het wel zo dat nieuwe ideeën altijd tot meer groei leiden? Er zijn ook economen die gevonden hebben dat het toepassen van nieuwe ideeën ook tot een doodlopende straat kan leiden. In het jargon van de econoom: er kan sprake zijn van afnemende meeropbrengsten van nieuwe ideeën. Dan zijn we weer terug bij af en weten we dus nog steeds niet waarom economieën kunnen groeien.

Kortom, de economische theorie heeft verbazend weinig te melden over economische groei: het ontstaan ervan kan niet verklaard worden en of groei nu goed of slecht is voor de welvaart, daar weet de theorie zo mogelijk nog minder van. Tieleman en zijn Rethinking Economics lijdt hier dus aan een overschatting van wat de theorie te zeggen heeft.

Met de (neoklassieke) economie kun je niet voorspellen

Dit probeerde de grote econoom John Maynard Keynes 75 jaar geleden al onze eigen Jan Tinbergen (1903-1994; vader van het CPB; Nobelprijs voor de economie in 1969) duidelijk te maken (tevergeefs, zie hier).

Geen enkele economische stroming genereert overigens betrouwbare voorspellingen. Waarom dat zo is, volgt eigenlijk vrij eenvoudig uit een vergelijking van de beweging van de economie met de beweging van de hemellichamen. Neem bijvoorbeeld een verschijnsel als de zonsverduistering. Er wordt voorspeld dat er in juli 2168 een totale zonsverduistering zal zijn gedurende 7 minuten en 29 seconden. Dat zal met een grote mate van nauwkeurigheid ook uitkomen, omdat de bewegingen van de hemellichamen goed voorspeld kunnen worden.

Voorspelt het nationaal inkomen
Bron: Chase Clark on Unsplash

Kijk nu eens naar de toekomst van de AOW. Het CPB voorspelt met enige regelmaat dat de AOW over, zeg 30 jaar, niet meer gefinancierd kan worden. Om deze voorspelling te kunnen doen, heb je minstens ook voorspellingen nodig van, achtereenvolgens, de stijging van het nationaal inkomen, de stijging van de AOW-uitkering en de samenstelling van de bevolking. Hoe de bevolking er over 30 jaar uit zal zien, kun je nog wel met enige mate van zekerheid voorspellen, hoewel de eerste de beste vluchtelingencrisis die voorspelling al onderuit kan halen. Voor de stijging van het nationaal inkomen is echter tovenarijkunst vereist. Het is al moeilijk het nationaal inkomen voor volgend jaar te voorspellen, laat staan voor over 30 jaar. De AOW-uitkering, tenslotte, is per definitie niet te voorspellen omdat die door beleidsmakers bepaald wordt. Als het CPB dan ook voorspelt dat de AOW niet meer betaalbaar zal zijn, is dat direct een uitnodiging aan de beleidsmakers om in te grijpen in de AOW.

Economische voorspellingen zijn daarom nooit neutraal, maar altijd politiek. Dat heeft verder weinig met stromingen in de economische theorie te maken. Desondanks is er in Nederland een groot vertrouwen in economische voorspellingen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het gezag dat het CPB heeft. Dat gaat zelfs zo ver dat politieke partijen aan het CPB vragen hun politieke programma’s ‘door te rekenen’. Het CPB berekent met behulp van een model wat de effecten van de beleidsvoorstellen zijn op de werkgelegenheid, de overheidsfinanciën, de inflatie, enzovoorts. Deze doorrekeningen hebben grote invloed op verkiezingscampagnes en misschien zelfs wel op de verkiezingsuitslag, maar het is onmogelijk om de voorspelde effecten van de beleidsvoorstellen later te vergelijken met de feitelijke effecten, zie hier.

Handhaaf de neoklassieke economie in het onderwijs

De (neoklassieke) economie is niets meer dan een stelsel van logische redeneringen, die kan worden toegepast op een groot aantal economische vraagstukken. Er is veel training voor nodig om, ten eerste, de techniek van de analyse te beheersen en, ten tweede, om de intuïtie achter de bereikte resultaten te doorgronden. Daarom moeten we de prominente positie van de neoklassieke economie in het academisch economisch onderwijs handhaven.

Andere benaderingen dan de neoklassieke zijn daarmee niet verboden. Voor zover ze in een half uur zijn samen te vatten (aldus Gautier) hoef je daar ook niet veel tijd voor in te ruimen. In tegenstelling overigens tot wat Rethinking Economics beweert, is er al een duidelijke alternatieve stroming in opkomst, namelijk de gedragseconomie. Die gaat echter ook uit van de neoklassieke theorie en gaat dan (vaak empirisch) na waar het individueel of collectief gedrag afwijkt van de neoklassieke aannames.

Andere ‘scholen’ die Tieleman graag op het economieprogramma wil hebben, baseren zich ook op de neoklassieke economie. De Oostenrijkse school, waar Tieleman ook zo graag meer van wil weten, is zelfs puur neoklassiek, maar dan zonder wiskunde en in een conservatief jasje. Als er een school is die alleen maar oog heeft voor “(…) een perfect werkende markt”, dan is het zeker de Oostenrijkse school. Dat is Tieleman kennelijk ontgaan, anders had hij deze school zeker niet op het economieprogramma willen hebben.

Bevolkingsgroei: goed of slecht voor de economie?

Volgens de ‘neo-klassieke’ economische groeitheorie van Solow (1956) is bevolkingsgroei goed voor groei. Hoe meer mensen er zijn, des te meer er gespaard wordt en des te meer geld beschikbaar is voor investeringen in kapitaal. Gooien we er dan ook nog een sausje ‘nieuwe groeitheorie’ overheen, volgens welke er in nieuw kapitaal nieuwe ideeën verwerkt zijn die de economie nog beter doen functioneren. Dan zal een snel groeiende bevolking de welvaart van iedereen nog meer doen toenemen. Hoe harder de bevolking groeit, des te meer kapitaal er geïnvesteerd wordt en dus ook des te meer nieuwe ideeën gebruikt kunnen worden. De economie en de welvaart zullen daardoor (des te harder) groeien. Dat is de theorie in een notendop, maar de ‘echte’ oude theorie, namelijk die van de klassieken in de 18e en 19e eeuw, dacht heel anders over de gevolgen van bevolkingsgroei. Bevolkingsgroei zou alleen maar leiden tot hongersnoden en massasterfte. “Bevolkingsgroei: goed of slecht voor de economie?” verder lezen

De EU wordt een transferunie

Toen Griekenland in 2010 problemen kreeg door een extreem hoge overheidsschuld, werd binnen de kortste keren een tijdelijk fonds opgericht, het ESM geheten, om de Griekse overheid van ‘zachte’ leningen te voorzien. De Europese Commissie wil dat fonds nu gaan uitbouwen tot een permanent fonds dat overdrachten geeft aan lidstaten in (tijdelijke) financiële en/of economische problemen. Daarmee zou de EU een transferunie worden die economische schokken voor lidstaten opvangt door tijdelijke leningen. De Nederlandse minister van financiën, Wopke Hoekstra, mobiliseerde een aantal kleinere lidstaten om zich tegen zo’n ‘schokfonds’ te verzetten. Het mocht niet baten: op 4 december 2018 besloten de EU-ministers van financiën tot de oprichting van dat fonds en dat fonds zal bovendien niet alleen tijdelijke schokken opvangen, maar rijke lidstaten van de EU zullen via dit fonds arme lidstaten permanent onderhouden. “De EU wordt een transferunie” verder lezen

Waarom groeit een economie?

In de eerste drie decennia na de Tweede Wereldoorlog beleefden de economieën in de vrije wereld een periode van continue en hoge economische groei. Deze groei was in de geschiedenis van de mensheid nog nooit zo hoog geweest. Na die periode vanaf zo ongeveer 1973 zou er ook niet meer zo’n hoge economische groei zijn in de Westerse wereld. Er zijn veel hypotheses in omloop voor de verklaring voor die hoge naoorlogse groei, bijvoorbeeld dat er na de oorlog een grote inhaalvraag was naar kapitaal en menskracht waardoor de economieën zichzelf uit het moeras van de naweeën van de oorlog konden trekken. Maar wat nu precies de oorzaak van de hoge groei was, wist en weet geen econoom. Is het niet vreemd dat de economische theorie geen antwoord had op de vraag wat er voor zorgt dat in de economie de productie groeit? Weet de economische theorie uit te leggen waarom er landen zijn waar er al decennia (zo niet eeuwen) haast geen economische groei voorkomt (Sierra Leone, Honduras, Zimbabwe, enz.)? En waarom in sommige landen opeens ‘groeiwonderen’ optreden (de Aziatische tijgers)? “Waarom groeit een economie?” verder lezen

Hoe economen redeneren III: waarom loonmatiging goed/slecht voor ons is

Bron: Loesje.nl

In Nederland is heel lang loonmatiging als een na te streven beleidsdoel beschouwd. De reden daarvoor ligt voornamelijk in een CPB model (voor de fijnproevers: het jaargangenmodel) uit de jaren 70. In dat model zat een mechanisme waarbij als de lonen stegen de werkloosheid toenam. Meerdere generaties economen en politici zijn met dit ‘geloof’ opgegroeid en hebben gedacht dat loonmatiging goed zou zijn voor de economie. Maar er kwamen allengs tegengeluiden en inmiddels is loonmatiging niet meer een in beton gegoten beleidsparadigma.

“Hoe economen redeneren III: waarom loonmatiging goed/slecht voor ons is” verder lezen

Hoe economen redeneren II: waarom vrij verkeer goed/slecht voor ons is

We weten nu dat economen in het publieke debat altijd gelijk hebben. De reden is dat door een juiste keuze van aannames vanzelf de conclusies volgen die de econoom graag trekt. In deze blog gaan we dat demonstreren aan de hand van het voorbeeld van vrij verkeer van werknemers in de EU, een van de grondbeginselen waarop de EU is gebaseerd. Het is niet moeilijk te bewijzen dat dit beginsel goed is voor ons allemaal, maar het bewijs dat vrij verkeer slechte effecten heeft, is ook niet moeilijk te overleggen. Laten we met het eerste bewijs beginnen.  “Hoe economen redeneren II: waarom vrij verkeer goed/slecht voor ons is” verder lezen