Een woord vooraf

Dit blog is een uitwerking van een opiniestuk dat in De Volkskrant is verschenen. Aanleiding was de discussie over de (ont)koppeling van de AOW aan(van) het minimumloon. Een eenmalige verhoging van het minimumloon zou volgens het recente regeerakkoord niet doorgegeven worden aan de AOW-uitkering. Dit leidde tot reacties pro en contra dit voorstel. Aan beide kanten bleek echter het historische begrip te ontbreken. Waarom is er een AOW (de Algemene OuderdomsWet)? Waarom is in de jaren 1950 voor deze vorm van de AOW gekozen? Is dat in 2022 nog steeds relevant? Wie betaalt eigenlijk de kosten van de AOW? Zijn dat jongeren, of ook ouderen zelf?  

Vooral de reactie van Pierre Koning en CDA-econoom Raymond Gradus die vonden dat voorstanders van de koppeling zich baseerden op misverstanden over de AOW, was onthutsend. Hun eigen reactie moest gebaseerd zijn op onwetendheid (kon ik me niet voorstellen) of op stemmingmakerij. Daar komen we op terug. Eerst gaan we enkele van de zojuist gestelde vragen hieronder bespreken. Laten we eerst nog eens kort de geschiedenis van de AOW en de koppeling langslopen.

Waarom de AOW een volksverzekering werd

Toen de AOW nog applaus kreeg (1956)
Bron: commons.wikimedia.org (licentie)

Bijna zeventig jaar geleden discussieerde het parlement over een nieuw in te voeren overheidspensioen. Die discussie ging voor een groot deel om de vraag of die nieuwe regeling een volksverzekering of een sociale voorziening zou moeten zijn. Bij een sociale voorziening kan de regeling zich specifiek richten op mensen zonder voldoende middelen van bestaan. De bijstand is daar een voorbeeld van. Dat heeft als voordeel dat de overheid geen geld hoeft te spenderen aan mensen die zich prima kunnen redden. Het nadeel, echter, is dat een regeling die veel mensen buiten sluit, niet al te veel steun zal genieten.

Het laatste argument gaf de doorslag; het parlement wilde een overheidspensioen voor iedereen, zodat ook de hele bevolking die regeling zou steunen. Zo kregen we in 1956 de AOW. De AOW was oorspronkelijk bedoeld voor arme ouderen die niet meer in staat waren om te werken, maar werd toch een volksverzekering (vandaar de A in AOW). De uitkering was wel op minimumniveau. Er leefde in het parlement echter ook het idee dat eens de AOW niet meer nodig zou zijn, namelijk als iedereen een eigen pensioen zou hebben opgebouwd.

De koppeling van de AOW: aan en weer uit

De koppeling. Bron: unsplash.com

Toen kwamen de jaren zestig met de loongolven van de hoogconjunctuur. Al gauw bleken de AOW en de andere minimumuitkeringen steeds verder achterop te raken. Dat was de aanleiding voor de ‘koppeling’ die begin jaren 70 werd ingevoerd. Het idee was eenvoudigweg dat het minimumloon de gemiddelde loonstijging zou volgen. De minimumregelingen, waaronder de AOW, zouden vervolgens het minimumloon volgen. De AOW zou daarmee, tot in lengte van dagen, welvaartsvast zijn.

Maar toen kwamen de jaren 80 met werkloosheid en een explosieve stijging van de kosten van de sociale zekerheid. Het gevolg was dat het parlement de koppeling de facto buiten gebruik stelde. Het minimumloon, de AOW en de andere minimumregelingen kwamen op achterstand. Voor de overheid was dat goed nieuws. Hoewel het aantal AOW-ontvangers voortdurend toenam, daalden de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen tot in deze eeuw.

Politici en bestuurders hebben dit nooit grootmoedig erkend. Zij bleven volharden in het beeld dat de AOW mee liep met de groei van het nationaal inkomen. Dat kon alleen al niet waar zijn omdat de verdiende lonen de afgelopen 40 jaar ook niet deelden in de groei. Er was, zoals Noten en Heijne dat noemden fantoomgroei. Het minimumloon volgde vervolgens soms niet eens de contractlonen. Dat is pijnlijk, omdat contractlonen meestal met minder stijgen dan de verdiende lonen. Tenslotte volgde de AOW niet de contractlonen (zie mijn blog hierover). Zo was de ontkoppeling van de AOW om drie redenen een feit.

CPB: de AOW is niet houdbaar    

Het CPB voorspelt de toekomst van de AOW
Bron: unsplash.com

Inmiddels was het CPB vanaf het begin van deze eeuw begonnen met het publiceren van berekeningen over de houdbaarheid van de AOW in de toekomst. Door de vergrijzing zou de financiering van de AOW tot torenhoge belastingen of een exploderende overheidsschuld leiden. Hierbij nam het CPB aan dat de AOW welvaartsvast zou zijn. Dat was immers het beleid, althans dat was de uitgesproken wens van beleidsmakers en bestuurders. Het CPB zei er niet bij dat dat beleid weliswaar gewenst was, maar niet – zie boven – dat dit wenselijke beleid niet werd uitgevoerd. Desondanks waren de berekeningen van het CPB voldoende aanleiding om de AOW-leeftijd te verhogen. Ieder jaar kruipt de AOW-leeftijd omhoog en zal in 2060 op 69½ jaar uitkomen.

Zo wordt dus met het excuus dat de AOW welvaartsvast is, de bescherming die de AOW aan de laagstbetaalden bood, langzaam uitgehold. Wat dit betekent voor de mensen waar de AOW uiteindelijk voor bedoeld was, laat zich raden. Uit onderzoek van epidemioloog Sascha de Breij bijvoorbeeld blijkt dat door de verhoging van de AOW-leeftijd de laagstbetaalden langer moeten doorwerken en minder lang van hun pensioen kunnen genieten dan hoge inkomens.

Het nieuwe regeerakkoord snijdt de AOW-koppeling echt door

In de rapporten van het CPB is de AOW welvaartsvast, maar in het feitelijke beleid niet. Dat bewijst het voornemen van het kabinet om een eenmalige verhoging van het minimumloon niet door te laten werken in de AOW. Het regeerakkoord 2022-2025 zei er dit over: “(…) Daarbovenop wordt het wettelijk minimum(uur)loon generiek met 7,5% verhoogd. De gekoppelde loongerelateerde uitkeringen (WW, ZW en WIA) en de AOW volgen deze generieke stijging niet. De gekoppelde minimumuitkeringen (zoals de bijstand, Wajong, de toeslagenwet en een deel van de WGA en WAO) volgen deze generieke stijging wel.

De minimumuitkeringen volgen de 7,5% verhoging van het minimumloon dus wel, maar de AOW (ook een minimumuitkering) volgt die verhoging niet. Ofte wel, de AOW wordt ontkoppeld. Eigenlijk is “wordt ontkoppeld” een eufemisme, want de ontkoppeling had 40 jaar geleden al plaatsgevonden. Maar goed, er was verontwaardiging over deze frase in het regeerakkoord. Sommige politieke partijen, waaronder de PvdA, riepen via een petitie burgers op van de regering te eisen dat de koppeling met het minimumloon behouden zou blijven. Politieke partij 50Plus is natuurlijk ook met een petitie gestart en Eerste Kamerlid Martin van Rooijen heeft al aangekondigd dat hij er alles aan zal doen om het plan in de Eerste Kamer te laten stranden.

Dat alleen de jongeren de AOW-koppeling financieren …

Maar, er is ook instemming. Raymond Gradus en Pierre Koning, stemmen in het economenblad ESB in met het plan. Een argument dat ook Sheila Sitalsing in De Volkskrant van stal haalt, is dat het koppelen van de AOW ten koste gaat van (intergenerationele) solidariteit. Of, in de woorden van Sitalsing: “Waarom moet je jongeren een rekening van 2 miljard laten betalen?”

Het idee is dat het doorgeven van de extra verhoging van het minimumloon aan de AOW – en dat kost 2 miljard euro per jaar – door jongeren moet worden opgebracht. Als het geen demagogisch argument is (dat we kunnen terugleggen: “waarom moeten ouderen meebetalen voor het onderwijs dat jongeren genieten”), dan is het minstens een misverstand. Gradus, Koning en Sitalsing bedoelen dat de AOW gefinancierd wordt uit de eerste schijf van de belasting. Ouderen betalen daar niet aan mee door de lagere tarieven voor AOW-ers in de eerste schijf.

… volgt niet uit de inkomstenbelasting

De huidige schijventarieven

De AOW is in beginsel een omslagstelsel. Dat wil zeggen dat de AOW gefinancierd wordt door AOW-premies die door jongeren worden opgebracht. Ouderen betalen geen AOW-premie. Dat kun je zien aan de eerste belastingschijf van de inkomstenbelasting waar het tarief voor AOW-ers 17,9 procent lager ligt dan voor niet AOW-ers (zie het schema hiernaast). Omdat deze premie pijlsnel omhoog dreigde te gaan, is deze in 1997 gemaximeerd op deze 17,9 procent. Een deel van de AOW uitgaven wordt daardoor niet langer uit premies betaald, maar uit de algemene middelen. Dat wil zeggen dat de AOW ook gefinancierd wordt uit de tweede en derde schijf van AOW-ers. Meer dan de helft van de AOW-uitgaven wordt inmiddels uit de algemene middelen gefinancierd (zie SVB).

Er is nog iets dat opvalt aan de schijventarieven in het plaatje. Dat is namelijk dat de eerste schijf voor ‘jongere’ AOW-ers (geboren na 1946) eerder ophoudt dan voor ‘oudere’ AOW-ers (geboren voor 1946). Dat komt omdat er het plan is de aparte eerste schijf voor AOW-ers geleidelijk op te heffen. De jongere ouderen komen eerder in de tweede schijf terecht om daar bij te dragen aan de financiering van de AOW (voor de liefhebbers: dit is de zogenaamde houdbaarheidsbijdrage). Ouderen betalen in de tweede schijf hetzelfde tarief als jongeren in hun eerste schijf.

… is dus een misverstand (of stemmingmakerij)

Kortom, het punt van die solidariteit tussen generaties is een spookargument dat niets met de financiering van de AOW te maken heeft. Het is te begrijpen dat Sheila Sitalsing bovenstaande feiten over de Nederlandse inkomstenbelasting niet paraat had, toen zij over de koppeling schreef. Laten we het houden op een misverstand.

Dat echter Raymond Gradus en Pierre Koning doen alsof bovenstaande feiten niet bestaan, kunnen we toch moeilijk aan onwetendheid toeschrijven. Ik kan het niet anders zien dan als stemmingmakerij. Het creëren van een tegenstelling tussen jongeren en ouderen die er in feite niet is.

De partij van Gradus wilde zelf geen solidariteit

Wat die schijven voor de inkomstenbelasting betreft, het is natuurlijk veel eenvoudiger om in één keer de tarieven in de schijven gelijk te trekken. Dan dragen namelijk ouderen en jongeren in gelijke make bij aan de financiering van de AOW. Deze zogeheten fiscalisering is altijd omstreden geweest. Het CDA, de partij van Gradus, is bijvoorbeeld altijd mordicus tegen fiscalisering geweest. Dan is het vreemd (ik zeg maar niet: hypocriet) om te roepen dat een verhoging van de AOW de solidariteit tussen jong en oud op de proef stelt. Of wist Gradus soms ook niet dat zijn partij een hogere bijdrage van de rijkere ouderen aan de AOW onmogelijk maakte?

Die houdbaarheidsbijdrage (en dit alweer voor de liefhebbers) is door Wouter Bos ingevoerd. Het was het resultaat van een moeizaam compromis tussen de PvdA van Wouter Bos en het CDA van Jan Peter Balkenende (en Gradus). Die houdbaarheidsbijdrage viel niet erg op en de pijn voor de rijke ouderen zou over bijna een eeuw gespreid kunnen worden.

Hoe je de AOW kunt omzetten in bijstand

Een aalmoes. Bron: pixabay.com

Zowel Gradus en Koning als Sitalsing willen wel de arme ouderen onder de AOW-ers tegemoet komen door middel van een toeslag. Daarmee glijdt de AOW verder af naar een regeling op bijstandsniveau waar ons parlement 70 jaar terug juist niet voor had gekozen. En ja, de AOW is door de uitschakeling van de koppeling in feite al een soort bijstand geworden. Ofte wel, de AOW is een aalmoes die ouderen krijgen als het de landelijke regenten en regentessen goeddunkt. En als het de heren en dames niet goeddunkt (zie het niet doorgeven van de extra verhoging van het minimumloon) dan moeten de ouderen maar zien dat ze rondkomen.

O ja, Gradus en Koning zeggen ook dat de AOW-uitkering zich boven bijstandsniveau bevindt. Het is dus helemaal niet erg als alleen de AOW niet wordt gekoppeld. Des te sneller zit de AOW op bijstandsniveau. Ouderen zonder aanvullend pensioen verdienen het kennelijk niet dat ze een uitkering boven het minimumniveau krijgen: AOW = bijstand.

Correctie: in een eerdere versie van dit blog was ik er abusievelijk vanuit gegaan dat ook Pierre Koning gelieerd was aan het CDA. Dat blijkt niet het geval. Mijn excuses voor deze vergissing.


0 reacties

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.