De EU maakt nu al decennialang geen duidelijk keuze tussen zaken centraal regelen (de federale oplossing), en grotendeels decentraal regelen (de confederale oplossing). Daardoor kunnen lidstaten centraal afgesproken regelingen op velerlei gebied blijven ontduiken.

De EU lijkt zowel op een federatie als op een confederatie

Bron: commons.wikimedia.org door:
Bureau of Engraving and Printing:image enlarged, rendered for tone and clarity by Gwillhickers – U.S. Post Office; Smithsonian National Postal Museum, Public Domain

De EU lijkt op een federatie zoals de VS dat is. Kenmerkend voor een federatie is dat het federale parlement beslist over de taakverdeling tussen de federale overheid en de staten. In dat parlement zijn alle burgers van alle staten vertegenwoordigd, in beginsel via evenredige vertegenwoordiging. Het Europese parlement (EP) vervult die functie voor de EU.

De EU lijkt echter ook op een confederatie, zoals de VS dat oorspronkelijk (18e eeuw) ook was. Een confederatie is een losse verbinding van onafhankelijke staten. Beslissingen kunnen alleen genomen worden met toestemming van de staten. Bijvoorbeeld, om de oprichting van een federaal leger goed te keuren, is er in iedere staat een stemming nodig. Dat kan gebeuren in de nationale parlementen, maar die stemming kan ook overgelaten worden aan de regering van de staten. In de EU is het de Europese Raad, waarin de regeringsleiders zitting hebben, die deze confederale structuur weerspiegelt. De regeringsleiders zijn immers door hun respectieve bevolkingen gekozen en weerspiegelen dus de meerderheid in hun lidstaat.

In beginsel is bij een confederatie de taakverdeling tussen de centrale overheid en de staten gebaseerd op unanimiteit. Alleen als alle deelnemende staten in een confederatie vinden dat een bepaalde taak beter op centraal niveau kan worden uitgevoerd, kan daartoe besloten worden.

De EU-besluitvormingsstructuur …

Parlementsgebouw Straatsburg,
bron: pixabay.com

De besluitvormingsorganen in de EU weerspiegelen dus deels het confederale model, namelijk via de Europese Raad. Het confederale model is echter niet helemaal zuiver, omdat de Europese Raad vaak op basis van een gekwalificeerde meerderheid besluit. Dus, bijvoorbeeld, De Europese Raad kan tegen de wens van één of meerder lidstaten in besluiten een federaal leger op te richten.   

Naast de Europese Raad is het Europese parlement een belangrijk orgaan in de besluitvorming. Hierbij geldt een gewone meerderheidsstemming. Dit lijkt in overeenstemming met het federale model. Het verschil is echter dat in de EU burgers alleen kunnen stemmen op nationale partijen, terwijl in een federaal stelsel burgers kunnen stemmen op federatiebrede partijen.

… leidt tot ongerijmdheden

De EU wil dus zowel een federatie zijn (Europees Parlement) als een confederatie zijn (Europese Raad). Dat kan niet samengaan, zoals eerder is vastgesteld door Charles B. Blankart in een paper uit 2007. Misschien dat daarom de scherpste federale, respectievelijk confederale elementen, van het Europees parlement en de Europese Raad zijn afgesleten.

Urulas von der Leyen
Bron: commons.wikimedia.org door © European Union 2019 – Source: EP, CC BY 4.0

In westerse democratieën weerspiegelt de samenstelling van de regering de kiezersvoorkeuren. Een regering moet immers het vertrouwen van het parlement hebben. De ‘regering’ van de EU, ofte wel het uitvoerend orgaan, namelijk de Europese Commissie, weerspiegelt echter niet de samenstelling van het Europese parlement. De leden van de Europese Commissie worden namelijk voorgedragen door de Europese Raad. Het Europese parlement moet de voorgestelde kandidaten wel goedkeuren, maar kan daarna de Europese Commissie maar moeilijk wegsturen. De Europese Commissie hoeft daardoor minder dan nationale regeringen het vertrouwen van het parlement te winnen.  

Het federale element in de EU (het Europees parlement) botst geregeld met het confederale element (de Europese Raad). Een duidelijk voorbeeld daarvan was de benoeming van de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie in 2019. Het Europese parlement wilde die uit een eigen kandidatenlijst kiezen. De Europese Raad accepteerde de kandidaten van het Europees parlement echter niet. De Raad kwam daarop met een eigen kandidaat, namelijk Ursula vond der Leyen (zie foto). Het parlement kon niet veel anders dan deze “niet-democratische procedure” en de door de Raad voorgestelde kandidaat te accepteren. Dit is een signaal dat het effect van de confederale structuur sterker is dan het effect van de federale structuur.

Wanneer centralisatie geboden is …

Vanuit economisch perspectief is een reden om collectieve taken in de EU centraal uit te voeren, het bestaan van zogenaamde externe of grensoverschrijdende effecten. Die externe effecten spelen vaker dan je op het eerste gezicht zou denken. Neem weer het voorbeeld van defensie. Als iedere lidstaat over zijn eigen leger zou beschikken, is er een kans dat zij hun legers verwaarlozen. Er zijn immers andere lidstaten die ook voor de verdediging kunnen zorgen. Als iedere lidstaat zo denkt, betekent dat dat bij een aanval op een lidstaat (bijvoorbeeld op een van de Baltische staten) de EU geen voldoende steun kan bieden. Het externe effect is hier dus dat dat de te geringe omvang van een nationaal leger ook tot onvoldoende bescherming voor de andere lidstaten leidt.

Voor veel collectieve voorzieningen in de EU spelen deze externe effecten een rol. Toch zijn er in de EU weinig collectieve voorzieningen gecentraliseerd. Er is geen federaal leger, er is geen gemeenschappelijk buitenlands beleid. Er is zelfs geen deugdelijk centraal migratie- en asielbeleid, terwijl op dit terrein de externe effecten overduidelijk zijn.

Collectieve voorzieningen kunnen ook binnen een lidstaat externe effecten hebben. Denk bijvoorbeeld aan een operagebouw in een grote stad waar ook bewoners van andere gemeenten gebruik kunnen maken. Of denk aan bijstandsuitkeringen. Als gemeenten die zelf zouden vaststellen zou dat tot ongewenste migratie-effecten kunnen leiden. Het nationale parlement zal zich er in zulke gevallen over uitspreken of die externe effecten groot genoeg zijn om centralisatie te rechtvaardigen.

… maar het in de EU toch niet gebeurt

In de EU kan ook het Europees parlement besluiten tot centralisatie over te gaan (maar alleen na een voorstel van de Europese Commissie). Maar ook de Europese Raad zal zich erover moeten uitspreken. Dat centrale regelingen in de EU, waar je die zou verwachten, toch ontbreken, komt omdat er over centralisatie verschillend wordt gedacht door de lidstaten. Aangezien lidstaten via de Europese Raad veel invloed op de besluitvorming in de EU uitoefenen (zie hiervoor), wordt er vaak gekozen voor een compromis ergens tussen centralisatie en decentralisatie in.

Ee bestaat echter niets tussen centralisatie en decentralisatie. Halve centralisatie leidt onvermijdelijk tot problemen bij het afdwingen van belangrijke afspraken in de EU. Hieronder geven we daar drie voorbeelden van, maar de lijst kan veel langer gemaakt worden (zie hier voor nog een paar voorbeelden).

Case 1: begrotingsbeleid

De eerste case betreft het begrotingsbeleid. Een centraal begrotingsbeleid in de EU heeft diverse voordelen. Als bijvoorbeeld een lidstaat buiten zijn schuld in economische problemen komt, kan de centrale overheid deze lidstaat via gerichte maatregelen daaruit helpen. Men zou hierbij kunnen denken aan stimulerende maatregelen zoals extra centraal gefinancierde overheidsinvesteringen of lokale belastingverlagingen. Dit betekent in feite een vorm van automatische solidariteit van de niet getroffen lidstaten met de wel getroffen lidstaat.

Zonder een centraal begrotingsbeleid zou solidariteit veel moeilijker tot stand komen. Een van de redenen daarvan is dat de economische problemen van een getroffen lidstaat veroorzaakt kunnen zijn doordat hij een onhoudbaar begrotingsbeleid heeft gevoerd.

Begrotingsnormen: werden niet nageleefd

In de EU is er geen centraal begrotingsbeleid. Wel zijn er begrotingsnormen waar de lidstaten zich aan moeten houden. Deze normen zijn al bij het verdrag van Maastricht in 1992 tussen de lidstaten afgesproken. Volgens deze normen is het een lidstaat niet toegestaan een overheidsschuld hoger dan 60% van het nationaal inkomen aan te houden, terwijl het tekort op de begroting maximaal 3% mag bedragen.

De geschiedenis van de afgelopen dertig jaar leert echter dat lidstaten ook in goede tijden hun tekorten vaak tot boven de 3% lieten stijgen. Desondanks werden er zelden sancties toegepast op deze lidstaten. Dat was niet zo verwonderlijk, want er was geen centrale autoriteit die deze sancties zou kunnen opleggen. De sancties moesten namelijk worden goedgekeurd door de Europese Raad, door de gezamenlijke lidstaten zelf dus. Iedere lidstaat kan dus de besluiten over sancties over zichzelf proberen tegen te houden in de besluitvorming. Zeker als dat land Duitsland was, was succes verzekerd.

Conclusie, de centraal vastgestelde begrotingsnormen werden niet nageleefd door het halfslachtige, niet gecentraliseerde sanctiebeleid dat daaraan gekoppeld was.

Case 2: de rechtsstaat als centrale waarde van de EU ….

De rechtsstaat is een fundamentele waarde van de EU die is vastgelegd in artikel 2 van het verdrag betreffende de EU. Alle EU-lidstaten moeten zich aan dit verdrag houden. In een rechtsstaat krijgt de burger wettelijke garanties voor vrijheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. De rechter bepaalt of iemand zich aan de wet heeft gehouden of niet.

Centraal in de EU is vastgelegd dat de lidstaten zich aan het beginsel van de rechtsstaat moeten houden, maar het wordt aan de lidstaten zelf overgelaten op welke wijze zij de rechtsstaat in hun rechtstelsel vormgeven. De Europese Commissie ziet erop toe dat de lidstaat in hun juridisch stelsel de rechtsstaat eerbiedigen. Wanneer een lidstaat maatregelen neemt die de rechtsstaat kunnen bedreigen, kan de Commissie de dreigende schending aankaarten bij de betreffende lidstaten en de andere EU-lidstaten.

… maar schendingen van de rechtsstaat blijven onbestraft
Wordt Hongarije een politiestaat?
Bron: unsplash.com

Recent is het optreden van de Europese Commissie actueel geworden, omdat naar de mening van diverse lidstaten in, onder meer, Hongarije en Polen de rechtsstaat onder druk staat. Als lidstaten niet voldoende maatregelen nemen om hun rechtsstaat in stand te houden, kunnen zij hun stemrecht in de Raad van Ministers verliezen. Deze sanctie moet zijn aanbevolen door de Europese Raad. Dit advies moet echter unaniem zijn. Hoewel de betreffende lidstaat niet aan de stemming over dit advies mag deelnemen, zal het in de praktijk onmogelijk zijn unanimiteit over dit advies te krijgen. De rechtsstaat staat immers bij meerdere lidstaten onder druk. Deze lidstaten zullen een advies over ontneming van het stemrecht niet steunen, omdat dit lot dan later ook henzelf kan treffen.

Deze case demonstreert weer het fundamentele probleem in de EU: er zijn centraal afgesproken waarden, zoals bijvoorbeeld het handhaven van de rechtsstaat. Er is echter geen centraal orgaan dat deze waarden kan afdwingen. De Europese Raad speelt hier een centrale rol. Door het confederale karakter van de Europese raad – lidstaten stemmen zelf over het opleggen van sancties – zal er geen onafhankelijke beoordeling van het gedrag van lidstaten zijn.

Case 3: de bewaking van de buitengrenzen van de EU

Hoofdkantoor van Frontex
bron: commons.wikimedia.org
door Adrian Grycuk – Eigen werk, CC BY-SA 3.0 pl

In 2016 werd de Europese grens- en kustwacht, Frontex opgericht. Frontex is belast met de bewaking van de buitengrenzen van de EU. Daartoe kan het illegale migranten aan de buitengrens onderscheppen en hen de toegang weigeren. Frontex kan echter niet op eigen gezag aan de buitengrenzen van de EU optreden. Het bewaken van de buitengrenzen van de EU is namelijk een nationale bevoegdheid van de desbetreffende lidstaten. Frontex kan alleen in actie komen op verzoek van een lidstaat. De beslissing om iemand de toegang tot een lidstaat te weigeren blijft ook dan voorbehouden aan de desbetreffende lidstaat.

Het agentschap Frontex is dus weer voorbeeld van een centrale regeling, in dit geval om de buitengrenzen van de EU te bewaken, die uiteindelijk toch niet centraal blijkt te zijn. De lidstaten behouden hun autonomie als het om de buitengrenzen gaat. Een meer gedetailleerde beschouwing over Frontex kunt u hier lezen.

Wij willen zelf halfslachtig centraliseren in de EU

Stel dat de EU meer een federatie dan een confederatie was. Dan zou het Europese parlement een grotere rol hebben bij het constateren van overtredingen van centraal afgesproken regels. Dan was het in ieder geval onmogelijk dat een kleine coalitie van lidstaten in de Europese Raad het bestraffen van zondige lidstaten in de EU kan verhinderen. In het Europese parlement kunnen dergelijke coalities van minderheidsbelangen bijna per definitie niet gevormd worden.

Waarom is de EU dan geen federatie met een echt Europa-breed parlement? Een eenvoudig antwoord is dat dit komt omdat de opvattingen over de wenselijkheid van een federatie verschillen, ook onder economen. Maar eigenlijk moeten we deze vraag aan ons zelf stellen. Want de regering van geen enkele lidstaat wil haar invloed, hoe gering ook, in de Europese Raad opgeven. Ook de Nederlandse regering wil dat niet en die regering kiezen wij zelf. Indirect geven wij onze regering het mandaat mee naar de EU: “Geef je autonomie niet op. Maak van de EU geen federatie.” Wij zorgen er dus zelf voor dat lidstaten als Polen en Hongarije vrijwel ongestraft de rechtsstaat kunnen ondermijnen. En dat Griekenland en Italië de begrotingsregels van de EU kunnen ondermijnen. En dat Frontex de buitengrens van de EU niet mag bewaken. 


0 reacties

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.