Een verbeterde versie van deze blogpost vind je hier
Vier Tilburgse cases
Gemeenten hebben grote tekorten op de Wmo en de jeugdzorg, terwijl de zorgaanbieders die voor de gemeenten de zorg leveren hoge winsten maken en/of een groot deel van het ontvangen zorggeld niet aan zorg besteden. Die zorgaanbieders sluizen ‘overgebleven’ zorggelden vervolgens weg naar onbekende bestemmingen. We mogen wel aannemen dat die onbekende bestemmingen in de privésfeer liggen. Hoe komt het dat zorgbedrijven zo makkelijk veel geld kunnen verdienen? En proberen de gemeenten er wat aan te doen? Beëindigen de gemeenten contracten met zorgbedrijven die geld wegsluizen, of, beter nog, proberen de gemeenten het geld weer terug te sluizen naar de zorg, eventueel via de rechter?
In vier blogs die op de website Sociaalweb verschijnen, zal ik Tilburgse cases beschrijven waarmee een aantal van de bovenstaande vragen misschien beantwoord kunnen worden. Hier volgt alvast een voorbespreking.
Resultaten van fraudeonderzoek zijn geheim
De gemeente Tilburg heeft een meldpunt waar burgers vermoedens over zorgfraude of onrechtmatigheden kunnen melden. Als de melding concreet genoeg is, zal de toezichthoudende ambtenaar Wmo/jeugdzorg van de gemeente een onderzoek starten. Als de melding ook betrekking heeft op de kwaliteit van de zorg zal daarnaast de GGD Hart voor Brabant als onafhankelijk toezichthouder kwaliteit betrokken zijn bij het onderzoek. Opvallend hierbij is dat de resultaten van het onderzoek niet openbaar gemaakt worden. De Tilburgse burger blijft in het ongewisse of er al dan niet sprake is van misbruik van zorggelden.
Het is niet duidelijk waarom de gemeente de rapporten geheim houdt. Zowel de Grondwet als de Gemeentewet bestempelen openbaarheid bij de uitoefening van overheidstaken als een primair beginsel. Wettelijk gezien kunnen weliswaar de bescherming van persoonsgegevens en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer redenen zijn voor geheimhouding. Het is echter niet erg moeilijk misbruik van zorggeld te beschrijven zonder de identiteit van het zorgbedrijf en zijn bestuurders, medewerkers en cliënten te onthullen.
Fraude aantonen is moeilijk
Het is niet eenvoudig om fraude met zorggeld aan te tonen. Als zorgbedrijven meer zorg declareren dan zij hebben geleverd, is dat in beginsel fraude. Hoe kan de gemeente echter weten hoeveel zorg er geleverd is? De gemeente is er zelf niet bij als een zorgverlener op bezoek gaat bij een cliënt. De gemeente zal dus minstens de administratie van de gemeente moeten inzien. Zelfs dat is niet altijd genoeg. De zorgaanbieder kan bijvoorbeeld declaraties indienen voor geleverde zorg door vijf personeelsleden van het bedrijf. De gemeente zal dan ook moeten checken of die vijf personeelsleden werkelijk in dienst zijn.
Zelfs als de gemeente denkt fraude aangetoond te hebben, zal ze de rechter ervan moeten overtuigen dat er ‘echt’ sprake is van fraude. Dat blijkt niet altijd mee te vallen. Soms vindt de rechter dat er in plaats van fraude ook sprake zou kunnen zijn van een vergissing door de zorgaanbieder. Of: als er fraude is aangetoond bij één cliënt, zal de rechter kunnen betogen dat daarmee nog niet is aangetoond dat er bij alle cliënten sprake is van fraude. Bij een fraudegeval in de gemeente Tilburg waarbij de gemeente had aangetoond dat er voor het recente verleden sprake was van valse declaraties, oordeelde de rechter dat daaruit nog niet volgde dat er nog steeds sprake was van fraude.
Tussen wit en zwart ligt grijs
Bron: commons.wikimedia.com
Fraude is het extreme punt op een glijdende schaal die aan de andere kant begint met volkomen waarheidsgetrouw, waarna een grijs gebied van min of meer gematigd misbruik van zorggeld – al dan niet per ongeluk – aanbreekt. Dat grijze gebied levert de gemeenten problemen op. Het is in het huidige bestel immers aan zorgbedrijven wettelijk toegestaan winst te maken, of om geld heen en weer te schuiven tussen verschillende bedrijven. Dat betekent dat gemeenten maar beperkte mogelijkheden hebben om zelfverrijking van zorgaanbieders tegen te gaan. Als een zorgaanbieder zijn of haar miljoenen zorggeld op het ‘droge’ heeft, zal geen gemeente nog in staat zijn dat geld terug te vorderen.
Maar dat er belastinggeld aan zorg wordt onttrokken door zorgaanbieders, ligt voor een deel ook aan de gemeenten zelf. Gemeenten hebben bij het indiceren van zorg te weinig oog voor het scherp definiëren van de inhoud en/of het resultaat van de zorg. Het lijkt erop dat gemeenten blij zijn als ze cliënten bij een zorginstelling kunnen onderbrengen zodat ze er zelf geen omkijken meer naar hebben. Als er dan sprake zou kunnen zijn van financiële malversaties, heeft de gemeente een probleem omdat het dan niet duidelijk is welke zorg nu precies is afgesproken met de zorgaanbieder. De standaardreactie van gemeenten is dan dat er geen problemen zijn, omdat de geleverde zorg en de financiën van de zorgaanbieder in orde zijn.
Persoonsgebonden budgetten (pgb’s)
Als iemand recht op zorg door de gemeente krijgt toegewezen, kan hij/zij kiezen voor een persoonsgebonden budget. In dat geval regelt de cliënt de zorg zelf. De gemeente hoeft dan niet een contract met de zorgaanbieder te hebben. De cliënt spreekt met de zorgaanbieder een zorgplan af. Het is uiteraard de bedoeling dat het zorgplan de afspraken die de cliënt met de gemeente maakt weerspiegelt. Behalve dat de gemeente geen contract met de zorgaanbieder heeft, gaan ook de declaraties voor de verleende zorg niet naar de gemeente, maar naar de Sociale VerzekeringsBank (Svb). De Svb beheert de budgetten en doet de uitbetalingen op basis van de ingediende declaraties. De Svb gaat niet na of er voldoende en passende zorg is verleend (het is duidelijk, er zijn veel bezwaren tegen het pgb-systeem, zie hier).
Sommige zorginstellingen nemen alleen cliënten met een pgb aan. In beginsel hoeven deze pgb-instellingen zich dus niet bij de gemeente te verantwoorden voor hun financiën. Twee van de besproken cases uit Tilburg hebben betrekking op pgb-instellingen. Beide zorgaanbieders fraudeerden met declaraties, leverden nauwelijks voldoende zorg die dan ook nog van lage kwaliteit was. Er waren geen onderbouwde zorgplannen voor de cliënten en, als ze er al waren, dan werden die zorgplannen niet met de cliënten gedeeld.
Pgb-instellingen konden jarenlang ongehinderd frauderen
Deze pgb-instellingen konden jarenlang ongehinderd hun gang gaan. Pas toen er klachten van buiten bij de gemeente binnen kwamen, begon de gemeente met een onderzoek. Bij de ene pgb-instelling was de zorg zo beneden de maat dat de gemeente direct het contract met de zorgaanbieder opzegde en inmiddels pogingen aan het doen is via de rechter onrechtmatig ingediende declaraties terug te vorderen. De andere pgb-instelling besloot zelf maar de zorg te beëindigen.
Het heeft er op zijn minst alle schijn van dat, voordat de meldingen over fraude kwamen, de gemeente de geleverde zorg niet evalueerde. Zij had ook geen informatie over de gemaakte kosten door de zorgaanbieders. Het was daarnaast niet duidelijk of de zorg enig positief effect op de cliënten had. De effecten van de zorg waren ook aan de zorgaanbieders zelf niet bekend en de gemeente vroeg er (kennelijk) ook niet naar.
Cliënten waren niet geschikt voor pgb
Het pgb-systeem gaat ervan uit dat cliënten zelf in staat zijn zorg bij zorgaanbieders te regelen. Zij moeten voor zichzelf op kunnen komen en zich niet door hun zorgaanbieder laten manipuleren. De gemeenten moeten deze en andere criteria van ‘pgb-vaardigheden’ toetsen aan de hand van een checklist (zie hier).
Als je naar de cases kijkt, lijkt de conclusie haast onvermijdelijk dat cliënten geen pgb hadden moeten krijgen. Sommige cliënten hadden helemaal geen behoefte aan zorg, andere cliënten hadden geen idee van de hoeveelheid zorg waar zij recht op hadden. Zij wisten al helemaal niet tot welke resultaten de zorg moest leiden. Zij lieten zich bovendien intimideren door hun zorgaanbieder. Deze cliënten waren duidelijk niet geschikt om regie over hun zorg te voeren.
Misbruik in het grijze gebied
Bij de twee pgb-instellingen was er zo evident sprake van fraude dat de gemeente maatregelen kon en ook wel moest treffen. Bij de twee andere cases was de financiering niet louter gebaseerd op de pgb’s van de cliënten. Zij namen ook cliënten op basis van zorg in natura (zin) aan. Hier was geen sprake van evidente fraude, maar wellicht wel van misbruik van zorggeld in het grijze gebied tussen wit (waarheidsgetrouwheid) en zwart (fraude). Daar is het veel complexer misbruik aan te tonen. Er zijn namelijk geen duidelijke criteria voor misbruik van zorggeld. Is het bijvoorbeeld misbruik als 15% van het ontvangen zorggeld aan privé-doeleinden wordt besteed? Of moet dat percentage veel hoger zijn, 30% of misschien zelfs 50%?
Over de feitelijk geleverde zorg – hoe complex was de geleverde zorg, hoe lang duurde de zorg, werd er wel eens afgeschaald? – was weinig bekend. In openbare bronnen wordt dat niet bijgehouden en het is zelfs de vraag of de gemeente Tilburg het zelf wel weet.
Zorggelden die verdwijnen
Wat bij beide zin-instellingen opviel was dat er op sommige momenten veel zorggeld uit de zorgbedrijven verdween zonder dat dit tot ingrijpen van de gemeente leidde. Bij het ene zorgbedrijf verdween in een tijdsbestek van vijf jaar ruim 2,5 miljoen euro. De toelichting van het bedrijf in de jaarrekening was niet heel erg helder – en de toelichting veranderde van jaar tot jaar – maar de belangrijkste reden voor de greep in de kas leek te zijn dat er bestuurders uitgekocht moesten worden.
Bron: commons.wikimedia.org
Het kapitaal dat de uit te kopen bestuurders ingebracht hadden was te verwaarlozen. De geldelijke inbreng van bestuurders kon dus geen reden zijn voor het hoge bedrag dat met de uitkoop gemoeid was. Kennelijk wilden deze bestuurders hun plaats in het bestuur van het zorgbedrijf slechts opgeven als zij een deel van de winsten uit het verleden die gebruikt was om het eigen vermogen van het zorgbedrijf te vergroten alsnog kregen uitgekeerd.
Bij het andere zorgbedrijf werd in twee jaar tijd een bedrag van 600.000 euro uit het zorgbedrijf gehaald. Hier was geen directe motivatie voor te vinden, of het moest zijn dat een deel van dit bedrag gebruikt werd voor de aanschaf van een monumentale villa in de stad. Deze aankoop leidde tot ophef in de stad en vragen in de gemeenteraad.
Financiële malversaties of “ondernemingsrechtelijke zelforganisatie”?
Opvallend was dat het gemeentebestuur geen aanleiding zag tot ingrijpen bij beide zin-instellingen. Het oordeel was dat er geen sprake was van onrechtmatig handelen door de zorgbedrijven. Uit de stukken blijkt niet dat de gemeente een volledig overzicht had over de financiële handelingen van de zorgbedrijven.
Maar misschien dat de gemeente dat overzicht ook niet wilde hebben. Zij kan er immers vaak weinig mee doen. Door de marktwerking in de zorg, die eigenlijk helemaal geen marktwerking is, mogen bestuurders van zorginstellingen zelf weten wat ze met het zorggeld doen. De wetgever heeft geen intentie hier wat aan te veranderen. Wat wij financiële malversaties zouden noemen, heet in het deftige woordgebruik van de regering “ondernemingsrechtelijke zelforganisatie.”
Deze generositeit van de wetgever maakt het voor gemeenten moeilijk een inkoopstrategie te formuleren, waarbij misbruik van zorggelden kan worden tegengegaan, zoals ik eerder opmerkte.
Conclusie
Wat wij dus gaan leren van de vier Tilburgse cases is dat als de gemeente weinig tot niets tegen zelfverrijking doet, dat kan komen door onwil. Het kan echter ook onmacht zijn, omdat de wetgever zorgaanbieders veel ruimte geeft om met geld te schuiven. Zelfs als er miljoenen euro’s aan zorggeld uit zorginstellingen verdwijnen, kan dat als rechtmatig worden voorgesteld. De gemeente doet dan maar alsof er niets aan de hand is.
De volgende cases kun je alvast lezen op Sociaalweb:
Gemeenten en het wegvloeien van Wmo- en jeugdzorggelden: onmacht of onwil? (Deel I), Sociaalweb, 8 februari 2021
Gemeenten en het wegvloeien van Wmo- en jeugdzorggelden: onmacht of onwil? (Deel II), Sociaalweb, 15 februari 2021
Disclaimer
Dit stuk is “op persoonlijke titel” geschreven, dat wil zeggen het presenteert puur mijn eigen mening. Ook de gegevens die ik voor dit stuk heb gebruikt, heb ik persoonlijk verkregen.
0 reacties