Moderne monetaire theorie (MMT): actueel (voor de VS) en controversieel

Het nieuwe politieke icoon in de VS, congreslid Alexandria Ocasio-Cortez, zette de MMT in januari 2019 (weer) op de politieke agenda. Het leidde tot een fel debat met uitspraken van tegenstanders als: MMT is een “foute grap”, “rampzalige onzin”, “rijp voor de vuilnisbak”, enzovoorts. Het ligt erg voor de hand dat MMT controversieel is. Een van de belangrijkste uitgangspunten namelijk is dat overheidstekorten of overheidsschulden er niet zo veel toe doen als die schulden zijn uitgegeven in de eigen munt van de overheid. Dit is een idee dat budgettaire ‘haviken’ (die eigenlijk vinden dat de overheid helemaal geen schuld mag hebben) doet rillen. Maar ook mensen (veelal economen) die wat genuanceerder over schuld denken (“overheidsschuld is niet rampzalig, zolang het niet uit de hand loopt”) zijn sceptisch over MMT.

Ricardiaanse equivalentie

Alvorens het basisidee van de MMT-mensen uit te leggen, vooraf een opmerking over de ‘neutraliteit’ van overheidsschuld. Het idee dat de overheidsschuld geen effect zou kunnen hebben, is al veel eerder door economen geopperd. De primeur voor dit idee wordt toegeschreven aan de klassieke econoom David Ricardo (1772-1823). De naar hem genoemde Ricardiaanse equivalentie treedt op als mensen weten (of denken) dat tegenover extra overheidsschuld nu een even grote belastingverhoging in de nabije toekomst zal staan. Als de overheid de burgers lagere belastingen voorschotelt en dat financiert door obligaties uit te geven (en dus schuld aan te gaan), zullen de burgers toch geen extra uitgaven willen doen. Zij weten immers dat tegenover de lagere belastingen nu hogere belastingen in de toekomst staan om die schuld te kunnen aflossen. Het presentje van de overheid (lagere belastingen) wordt dan niet uitgepakt, maar als het ware bewaard om terug  te geven zodra de belastingen weer verhoogd worden. Volgens de Ricardiaanse equivalentie leidt extra overheidsschuld, oftewel minder besparingen door de overheid, tot evengrote extra besparingen door de huishoudens. De totale bepsaringen en ook de bestedingen in de economie blijven ongewijzigd. Het enige effect is dat de overheid minder en de huishoudens (evenveel) meer sparen. Deze vorm van neutraliteit, Ricardiaanse equivalentie, speelt bij de MMT-aanhangers echter geen rol.

Het basisidee van de MMT: gebruik de geldpers

Laten we proberen te begrijpen wat de MMT te zeggen heeft. Het basisidee is dat de overheid haar uitgaven gewoon met geprint geld kan financieren. Hier wordt het volgende voorbeeld gegeven om dit idee te illustreren. Bij het begin van de Tweede Wereldoorlog was de VS feitelijk failliet door de Grote Depressie van eind jaren 20 en de jaren 30. Er was geen geld en er was geen voldoende uitgerust leger. Dus creëerde de overheid geld om daarmee de oorlogsindustrie op poten te zetten. Met dat geld werden arbeiders betaald die meehielpen met de productie van wapens en er werden materialen mee ingekocht. De burgers kwamen daardoor aan geld dat zij konden uitgeven. Dat zou tot een stimulans van de economie hebben geleid, maar had ook kunnen betekenen dat mensen hun inkomen aan de ‘verkeerde’ zaken uitgaven. Dat had de opbouw van het leger in gevaar kunnen brengen. Om dat te voorkomen, vroeg de overheid de burgers overheidsobligaties te kopen. Dit was een soort belofte aan de burgers dat men later, als de oorlog voorbij zou zijn, alsnog zou kunnen consumeren wat men maar wou. Zolang het oorlog was, moest echter alle aandacht naar de oorlogsvoering.

Conclusie: de overheid kan ‘uit het niets’ productie genereren door geld te laten drukken. Dat nieuwe geld kan dus voor extra productieve uitgaven zorgen. Het aangaan van schuld kan, maar is niet echt nodig. En belastingen dan?

Belastingen bestrijden inflatie

Een bekend probleem van het laten draaien van de geldpers is dat het kan leiden tot (hyper)inflatie. Dit probleem ontstaat als de economie al op (bijna) volledige capaciteit draait. Als de overheid dan ook meer productieve diensten wil opwekken, moet ze concurreren met andere productieve uitgaven. Werkenden moeten worden verleid bij de overheid te komen werken. Dat kan alleen als de overheid hogere lonen biedt dan elders. Maar, de werkgevers in de private sector willen hun werkenden niet kwijt en om ze te behouden voor hun bedrijven gaan deze werkgevers hogere lonen bieden. De lonen gaan dus overal in de eonomie stijgen en zo ook de prijzen van producten. Oftewel, inflatie steekt zijn kop op. Als dit dreigt te gebeuren, wordt het tijd belasting te gaan heffen. Door belasting te heffen wordt er geld en dus ook mogelijke bestedingen uit de economie gehaald. De inflatoire druk neemt daardoor af.

Bij de MMT wordt er dus niet belasting geheven om overheidsuitgaven te financieren, maar om inflatie te bestrijden. Oftewel, alleen als er sprake is van een volledige bezetting van de productiemiddelen is het nodig om belastingen in te zetten. Maar omdat volledige bezetting vrij zelden voorkomt, is dus het logische gevolg dat het ook zelden nodig is overheidsuitgaven met belastingen te financieren. De overheid kan altijd haar eigen geprinte bankbiljetten in de strijd werpen als ze iets wil bereiken.

De MMT zet de overheid en de centrale bank op hun kop

Dit is het non-conventionele in de benadering van de MMT: belastingheffing is om de inflatie te beteugelen en geldschepping wordt gebruikt om overheidsuitgaven te financieren. Normaal gesproken wordt belasting gebruikt om overheidsuitgaven te financieren, terwijl geldschepping wordt ingezet door de centrale bank om inflatie te manipuleren. De rollen van de centrale bank en de overheid worden dus omgedraaid. Het blijft de taak van de centrale bank om de inflatie te reguleren. Zij doet dat, in de standaardopvatting, door aankopen en verkopen van geld, dus het vergroten of verkleinen van de geldhoeveelheid. In de opvatting van de MMT moet de centrale bank echter belasting gaan heffen, terwijl de overheid juist verantwoordelijk wordt voor de geldhoeveelheid. Dat is te veel revolutie voor mainstream economen, ter rechter- of ter linkerzijde van het politieke spectrum.

Kritiek 1: overheidsschuld kan niet blijven stijgen

Nobelprijswinnaar Paul Krugman is een goedaardige criticus van de MMT. Volgens hem is het basisidee van MMT afkomstig van Abba Lerner (1903-1982) die met zijn zogenaamde functional finance ongeveer dezelfde beleidsconclusie trok als de MMT, namelijk dat belastingheffing alleen maar dient om inflatie te voorkomen. Het aangaan van schuld door de overheid was volgens Lerner ook alleen maar nodig als de kans op inflatie te groot werd. Als mensen te veel geld in bezit zouden houden, zou als gevolg daarvan de rente dalen. Lage rente zou leiden tot hoge investeringen en dus, mogelijk, tot overbesteding in de economie. Maar, zegt Krugman, als de rente op de schuld r hoger is dan de groeivoet van de ecconomie, g, zal de schuld als percentage van het nationaal inkomen (de schuldratio) potentieel gaan exploderen. De schuld kan echter onmogelijk oneindig groot worden.

Als dat dreigt namelijk, zegt Stan Veuger van het AEI, zullen landen die hun overheidsschuld in de eigen munt hebben uitstaan, er toch niet altijd voor kiezen om die schuld af te lossen met nieuw geld. Soms gaan ze liever failliet dan nieuw geld te drukken. Voorbeelden: Mexico in 1994 en Rusland in 1998. De reden is dat te veel geld in omloop tot een waardedaling van de eigen munt kan leiden. De lagere wisselkoers kan binnenlandse bedrijven in problemen brengen die hun schuld juist met buitenlands geld hebben gefinancierd. In het ergste geval gaan deze bedrijven failliet. Dan is het soms een betere keuze als de overheid zelf maar failliet gaat.

Maar als er een kans is dat een overheid zijn schuldverplichtingen niet meer wil nakomen, zullen volgens Ken Rogoff mensen die willen investeren in de obligaties van die overheid een hogere rente eisen ter compensatie van het toegenomen risico. Daarmee gaat de schuld nog harder stijgen, maar het printen van nieuw geld is dan ook niet een goede optie. De geldhoeveelheid zou dan met zoveel moeten stijgen dat er wisselkoerseffecten van ‘te veel’ nieuw geld in de economie gaan optreden.

Kritiek 2: politici willen geen belastingverhogingen

Dus, om een schuldexplosie te voorkomen, zal de overheid er voor kunnen kiezen failliet te gaan, maar voor de reputatie van een land is dat dan weer geen handig redmiddel. Een alternatief is dan om (primaire) overschotten te creëren, ofte wel belastingen te verhogen. Let wel, de belastingverhoging hang nu niet samen met de kans op inflatie.

Er is nog een extra reden, aldus Krugman, waarom belastingverhogingen onvermijdelijk zijn. Het ambitieuze investeringsprogramma van de progressieve congresleden in de VS leidt tot een grotere vraag naar arbeid. Zoals Krugman hier voorrekent kan die vraag groter zijn dan de arbeidsmarkt aan arbeid kan leveren. Dus het toepassen van het MMT-recept (meer overheidsuitgaven gefinancierd door de geldpers) zal dan tot inflatie leiden. Kortom, de uitgavenambities van congresleden als Ocasio-Cortez kunnen niet zonder belastingverhogingen.

Michael R. Strain zegt hier vervolgens dat politici niet erg de neiging zullen hebben de belastingen te verhogen in tijden van inflatie. Het doet de populariteit van politici bij kiezers geen goed als zij in tijden van stijgende prijzen ook nog eens de belasting verhogen.

Kritiek 3: belastingverhogingen zijn ‘te’ politiek voor Centrale Banken

De taak de belasting te verhogen kan daarom beter worden overgelaten aan een onafhankelijk instituut als de Centrale Bank. Deze heeft onder de standaardvisie ook als belangrijkste taak om de inflatie te beteugelen. Alleen heeft ze dan niet de belastingen, maar de geldhoeveelheid als instrument. De Centrale Bank is een a-politieke instantie; electorale overwegingen spelen dus geen rol als de Centrale Bank het instrument van belastingen tot zijn beschikking krijgt.

Maar dat kan ook juist een bezwaar zijn: belastingheffing heeft namelijk te veel mogelijke herverdelingseffecten. De last van een belastingverhoging kan op talloos veel manieren over gezinnen verdeeld worden. Om maar een simpel voorbeeld te noemen: een verhoging van de BTW is vooral nadelig voor lagere inkomens, omdat zij naar verhouding meer consumeren dan hogere inkomens. Een verhoging van het toptarief in de inkomstenbelasting treft, daarentegen, per definitie hogere inkomens. Bij het inzetten van het belastinginstrument moet de Centrale Bank zich dus afvragen of hoge of lage inkomens ontzien moeten worden. Maar dit soort herverdelingsvraagstukkken zijn politieke vraagstukken die je aan politici en niet aan niet-gekozen deskundigen moet overlaten.

MMT gaat in Nederland en de EU niet op

De MMT is niet echt een ‘theorie’, maar wel een leuk idee dat je in sommige omstandigheden zou kunnen toepassen. In tijden van grote economische crises bijvoorbeeld, zoals de grote recessie die in 2008 begon. Maar, zoals we gezien hebben, er zitten nogal wat haken en ogen aan de toepassing van de MMT. Onze huidige minister van financiën, Wopke Hoekstra, heeft echter geen last van die haken en ogen. De MMT kan namelijk niet in Nederland en ook niet op centraal niveau in de EU worden toegepast.

De MMT gaat uit van de situatie dat de overheidsschuld in de eigen munt wordt uitgegeven. In de situatie van de VS verkoopt de overheid obligaties die een bepaalde waarde in dollars vertegenwoordigt. Als de federale overheid deze obligaties weer wil terug kopen, en zo haar schuld aflost, kan ze dat doen door dollars bij de Amerikaanse centrale bank te bestellen om daarmee de obligaties op te kopen. Dit kan de federale overheid doen, maar de staten niet. De staten zijn ondergeschikt aan de federale overheid en kunnen niet op eigen houtje een begrotingsbeleid voeren dat nationale effecten heeft.

De Nederlandse overheid kan geen euros bestellen bij de Europese Centrale Bank (ECB). Nederland is binnen de EU in eenzelfde positie als de staten in de VS, namelijk ondergeschikt aan het centraal gezag in de EU. Maar, en dat is het vreemde, ook de EU zou de MMT op centraal niveau niet kunnen toepassen, omdat er op dat niveau geen begrotingsbeleid wordt gevoerd. Dat wordt overgelaten aan de lidstaten, die echter geen orders aan de ECB kunnen geven. Stel namelijk dat de ECB niet langer onafhankelijk van de politiek van de lidstaten zou zijn. De lidstaten kunnen dan naar eigen goeddunken orders doorgeven aan de ECB. Dat zou tot een grote chaos in het monetaire beleid kunnen leiden. De ene lidstaat zou willen dat de ECB geld uit de economie haalt door de belastingen te verhogen, terwijl de andere lidstaat misschien het tegenovergestelde wil. De ene lidstaat vergroot de geldhoeveelheid door zijn schuld af te lossen, terwijl de andere lidstaat juist de geldhoeveelheid wil inkrimpen en obligaties verkoopt.

Dus, helaas, de MMT had bij de grote economische crisis in de EU geen rol kunnen spelen. Daarvoor is de EU te weinig gecentraliseerd, maar ook te weinig gedecentraliseerd.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.