Begrotingsbeleid (College 6 EvdO))

De overheid mag in economisch slechte tijden de overheidsschuld op laten lopen om zo de economie te stimuleren, als ze in economisch goede tijden de schuld maar weer laat dalen om schuldexplosies te voorkomen. Dit inzicht is nu triviaal, maar er was een genie als John Maynard Keynes voor nodig om dit (in de jaren 1930) als eerste in te zien.
Dit zogenaamde anti-cyclische begrotingsbeleid is ergens in de jaren 60/70 van de vorige eeuw populair geweest, maar raakte daarna in diskrediet. Hoe komt dat?

Het antwoord op die vraag, komt vanzelf als we bekijken of het beleid anti-cyclisch of het tegendeel, pro-cyclisch is. Wij zien natuurlijk ieder jaar de inkomsten en uitgaven van de overheid, maar hoe kunnen we weten in hoeverre die door het beleid van de zittende regering is bepaald en in hoeverre door de stand van de conjunctuur? Op het eerste gezicht zijn die twee factoren (beleid en conjunctuur) niet uit elkaar te halen. Als de overheid tijdens een recessie expansief beleid voert, zullen de overheidsuitgaven stijgen en/of de belastinginkomsten dalen. Dit gebeurt echter ook onder invloed van de conjunctuur. Als het slecht gaat met de economie, raken (relatief) veel mensen hun baan kwijt, zodat de werkloosheids- en bijstandsuitkeringen door de overheid toenemen. Als het slecht gaat met de economie wordt er ook minder verdiend, zodat de belastinginkomsten dalen. Het overheidstekort zal dus tijdens een recessie toenemen en tijdens hoogconjunctuur vanzelf afnemen, zonder dat de regering er wat aan hoeft te doen. Je wilt echter vooral weten wat de regering er wel aan gedaan heeft om het tekort op te laten lopen in slechte tijden en te laten dalen in goede tijden. Overigens is het nog altijd beter om in tijden van hoogconjunctuur of in tijden van recessie niets te doen dan de conjunctuurcyclus te versterken (in plaats van te verzwakken). Dit is in Nederland zelfs het officiële begrotingsbeleid. Met een deftige term wordt dit automatische stabilisatie genoemd. Dit beleid vertrouwt er op dat de economische reacties voldoende zijn om de overheidsschuld in het gareel te houden.

Is het begrotingsbeleid van de overheid anti-cyclisch?

Om er achter te komen of de regering van een land anti-cyclisch begrotingsbeleid voert, zouden in de begrotingsgegevens van de regering de gevolgen van de conjunctuur voor de begrotingsuitkomsten gescheiden moeten worden van de invloed van het beleid. Gelukkig kan dat, economen van de Europese Commissie (EC) hebben een methode daarvoor ontwikkeld die men hier kan vinden. Voor de EC is het belangrijk te weten of de regeringen van de lidstaten wel voldoende hun best doen om de schuld niet te laten exploderen. Daarom berekent de EC begrotingstekorten van de lidstaten ‘geschoond’ voor conjuncturele invloeden. Wat de EC kan, kan ons eigen CPB natuurlijk ook en in het plaatje hieronder ziet men de door het CPB voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde begrotingstekorten voor Nederland gedurende de afgelopen 45 jaar.

De rode (groene) kolommen geven aan dat het begrotingsbeleid in die jaren pro-cyclisch (anti-cyclisch) was. Als de blauwe kolommen gelden, heeft de overheid geen invloed op de conjunctuur gehad. Daar de Nederlandse regering al meer dan twintig jaar een beleid van automatische stabilisatie voert, zouden eigenlijk alle kolommen blauw moeten zijn. Het is echter met een oogopslag duidelijk dat het beleid meestal pro-cyclisch was (rood overheerst). Ofte wel, bij een recessie zorgt het regeringsbeleid ervoor dat de recessie nadrukkelijker gevoeld wordt en bij hoogconjunctuur voert de regering de spanning op de markten nog verder op. Dit is dus niet zoals Keynes het bedoeld heeft. Nederland is daar overigens niet uniek in, het blijkt voor een regering vrijwel onmogelijk te zijn een anti-cyclisch beleid te voeren.

Anti-cyclisch begrotingsbeleid lukt niet om politieke redenen

Er is door economen veel gespeculeerd over de vraag waarom regeringen een beleid voeren dat tegen de voorschriften van de grote Keynes ingaat. Een reden zou kunnen zijn dat het te moeilijk is zo’n beleid goed te voeren. Waarschijnlijk is dat ook zo, maar een wellicht belangrijkere reden is dat overheden zo’n beleid om politieke redenen niet willen voeren. Neem het geval van een hoogconjunctuur. Alles gaat goed, mensen verdienen hoge inkomens, de belastingen stromen bij de overheid binnen. Burgers zullen het dan niet accepteren als de overheid zou zeggen (wat ze wel zou moeten) dat ze de hand op de knip houdt. Burgers zullen het nog minder kunnen waarderen als in goede tijden de overheid zou besluiten de belastingtarieven te verhogen.

Burgers (kiezers) hebben dus geen waardering voor het ‘juiste’ begrotingsbeleid. De regering wordt er dan min of meer toe gedwongen een te hoog begrotingstekort te laten ontstaan, met als gevolg dat er later een negatief effect op de schuld zal ontstaan. Maar de huidige regering heeft daar zelf geen last van, want ‘later’ is ze vervangen door een andere regering. Dus, waarom nu bezuinigen, als je toch geen last hebt van de schuld die je zelf opbouwt? Met andere woorden, de regering is kortzichtig. Sommige economen hebben zelfs beweerd dat er kwade opzet in het spel kan zijn. De huidige regering wil een toekomstige regering juist met extra schuld opzadelen, zodat die regering gedwongen wordt te bezuinigen. Zo lieten in landen, waar (min of meer) een twee-partijenstelsel geldt, rechtse regeringen hoge schulden na. Dat deden ze, aldus deze economen, om de volgende linkse regering te verhinderen een expansief economisch beleid te voeren. Door belastingen te verlagen en daardoor veel schuld na te laten, kon een rechtse regering er voor zorgen dat een toekomstige linkse regering een rechts beleid moest voeren! Voor meerpartijenstelsels, zoals in grote delen van continentaal Europa geldt het kwaadwillig nalaten van schulden echter niet of minder, omdat er altijd coalitiekabinetten moeten worden gevormd.

Normen helpen (soms) wel

Begrotingsbeleid leidt al gauw tot te hoge schulden, waardoor het risico ontstaat dat de overheid niet langer kredietwaardig wordt bevonden (zie hiervoor het college over overheidsschuld). In dat geval zal de overheid niet meer in staat zijn schulden te financieren: het land is in feite failliet. Politici zullen veelal het faillissement van hun land, vanwege de consequenties voor de economie en de reputatie van zijn overheid, willen vermijden. Aan de andere kant willen politici ook niet het risico lopen politieke populariteit te verliezen door een streng budgettair beleid te voeren. Om dit dilemma te omzeilen, kan men er voor kiezen zichzelf beperkingen op te leggen bij de politieke besluitvorming in de vorm van begrotingsnormen. In Nederland worden deze normen vaak vastgelegd in regeerakkoorden die bij de vorming van een nieuw coalitiekabinet worden opgesteld. Van dergelijke akkoorden kan moeilijk op een bepaald punt (zoals de afgesproken hoogte van het tekort) worden afgeweken door een coalitieregering, omdat dan ook andere onderdelen van zo’n akkoord op losse schroeven kunnen komen te staan. Binnen de EU gelden ook normen voor de overheidsfinanciën die de regeringen van de EU-landen beperkingen opleggen. Deze normen zijn door de landen zelf onderling afgesproken. Zoals Odysseus zich liet vastbinden aan de mast van zijn schip om aan het verleidelijke gezang van de sirenen weerstand te bieden en zo geen schipbreuk te lijden, zo werken begrotingsnormen als een ‘commitment’ van politici om het tekort beperkt te houden. Dat dit niet altijd werkt, bewijst de ervaring met de Griekse overheidsschuld.

Dit is het einde van college 6. Ga hier naar college 7 of keer terug naar het overzicht.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.