Migratie in/naar een economische unie (College 4: EvdO)

In de EU is migratie en migratiebeleid al decennialang een bron van tegenstellingen. Zeker sinds de grote uitbreiding van de EU in 2004, met de toelating van acht nieuwe lidstaten, verhevigde de discussie zich. In beginsel is de EU een gemeenschappelijke arbeidsmarkt en dat betekent dat ingezetenen van een EU land zonder beperkingen in andere lidstaten kunnen gaan werken als ze dat willen. Het (economische) idee hierachter is dat vrije migratie in een economische unie mensen in staat stelt hun productiviteit optimaal in te zetten, zodat de welvaart in de unie ook maximaal wordt (zie ook hier). Waarom dan toch zoveel discussie in de EU over migratie binnen de EU? En hoe moeten we vanuit economisch gezichtspunt migratie van buiten de EU beoordelen?

De uitbreiding van de EU in 2004

In het verleden leidde uitbreiding van de EU niet tot grote migratiestromen. Nieuwe lidstaten hadden ongeveer hetzelfde welvaartsniveau als de oudere lidstaten, of als dat niet zo was, was de mobiliteit van werkenden in de nieuwe lidstaten niet erg groot. Bij de uitbreiding van 2004 was dat anders. Nieuwe toetreders zoals de Baltische staten en Polen kenden behoorlijk veel lagere lonen dan de West Europese lidstaten en de arbeiders van de nieuwe lidstaten waren en zijn mobiel. Het plaatje hieronder geeft het aantal Poolse arbeiders in het Verenigd Koninkrijk (VK) weer na de toetreding van Polen tot de EU in 2004. Binnen vier jaar was het aantal Poolse arbeiders in het VK verviervoudigd.

De winsten en verliezen van een gemeenschappelijke arbeidsmarkt

Waarom wil de EU dat EU-burgers zonder fricties in andere lidstaten kunnen werken? Het standaard antwoord is dat werkenden naar die landen zullen migreren waar hun productiviteit het hoogste is. Dat leidt tot welvaartswinst; economen spreken over een ‘migratiesurplus’. Dit standaardantwoord is echter onbevredigend, want zelfs als er een migratiesurplus is, wil dat nog niet zeggen dat iedereen daar plezier van heeft. Als EU-burgers, zeg uit Polen, in een andere EU-lidstaat gaan werken, zeg het Verenigd Koninkrijk (VK), zal er op de arbeidsmarkt van het VK meer concurrentie gaan ontstaan tussen Poolse en Britse werkzoekenden. Met andere woorden, de schaarste op de arbeidsmarkt van het VK neemt af, zodat de lonen gaan dalen. Dit is uiteraard in het nadeel van de oorspronkelijke VK-werkenden die er dus door immigratie van Polen op achteruit moeten gaan.

Maar er is onmiskenbaar ook een migratiesurplus, omdat de extra productie die door de Poolse werkenden wordt gegenereerd in het algemeen groter zal zijn dan de lonen die hen betaald wordt. Er moeten dus ook mensen of groepen in het VK zijn die voordeel hebben van immigratie. Dat kunnen de werkgevers zijn die goedkoper hun vacatures kunnen vervullen en dus de winst zien toenemen. Het kunnen aandeelhouders zijn die door de hogere winsten de aandelenkoersen zien oplopen. Het kunnen ook hoog opgeleiden zijn die relatief schaarser worden als de immigranten vooral laag geschoolden zijn. Deze groepen (werkgevers, aandeelhouders en hoog opgeleiden) zijn ook de groepen die immigratie veelal toejuichen.

Juichen ze dan alleen uit eigen belang? Vanuit economisch oogpunt hoeft dat ook niet het geval te zijn. Juist omdat de winsten stijgen, kan er ook een kapitaalstroom naar het VK op gang komen, waardoor er juist meer vraag naar arbeid kan ontstaan, de lonen weer gaan stijgen en de welvaart toeneemt, maar dan voor iedereen. Deze positieve visie op immigratie kan elementen van waarheid bevatten (in de economische theorie bestaat er geen eenduidige waarheid), maar kan ook direct van kanttekeningen worden voorzien. Een overduidelijke kanttekening is dat macro-economisch gezien immigratie alleen eenduidig tot hogere winsten, en dus een migratiesurplus leidt, als de immigranten ook feitelijk een baan vinden. Dit is lang niet altijd het geval, bijvoorbeeld als er in het immigratieland een minimumloon geldt dat er juist voor zorgt dat er te weinig vraag naar arbeid is. Dan leidt immigratie alleen maar tot meer werkloosheid, hogere belastingen, lagere winsten, een uittocht van kapitaal en een lagere welvaart.

Welvaartsmigratie

Er zal zeker ook geen migratiesurplus optreden als migranten op ‘verkeerde’ signalen reageren: als EU-burgers migreren omdat er in andere lidstaten hogere uitkeringen of lagere belastingen zijn, treedt er juist welvaartsverlies op. Migratie om lagere belastingen (maar dan door bedrijven) komt in college 7 aan de orde. Laten we het hier hebben over uitkerings- of welvaartsmigratie. Deze vorm van migratie wordt binnen de EU zoveel mogelijk voorkomen door migranten niet automatisch uitkeringsrechten te verlenen. Als een EU-burger werk zoekt in een andere lidstaat, krijgt zij bijvoorbeeld geen recht op een bijstandsuitkering in dat land. Pas nadat zij werk gevonden heeft in de andere lidstaat, heeft ze recht op dezelfde bescherming als de werkenden in die lidstaat. Dat kan niet volledig uitkerings- of welvaartsmigratie binnen de EU voorkomen, omdat juist mensen met een grote kans op werkloosheid of arbeidsongeschiktheid zouden kunnen besluiten naar de ‘genereuze’ lidstaten te migreren. Dit is de averechtse selectie die we al in college 2 tegenkwamen. In dat geval wordt het stelsel van uitkeringen in de genereuze lidstaat kostbaarder en de meest voor de hand liggende tegenreactie van deze lidstaat is dan een verlaging van de uitkeringen. Als de genereuze lidstaat de instroom ziet aankomen, zal ze al van te voren de uitkeringen verlagen, nog voor er van immigratie van uitkeringszoekers sprake is. Dit wordt ook wel sociale dumping genoemd.

Decentrale sociale dumping is niet sociaal,…

Hoewel sociale dumping als reactie op een verwachte instroom van immigranten voor de hand ligt, is die niet ‘optimaal’. Om dat te begrijpen, doe het volgende gedachte-experiment. Neem aan dat er twee landen A en B in de unie zijn; land A is genereuzer dan land B, maar in de uitgangssituatie is er geen migratie van uitkeringsgerechtigden mogelijk. Vervolgens wordt migratie mogelijk en land A weet dat er dan uitkeringsmigratie zal zijn en verlaagt dus de uitkeringen naar het niveau van land B. Gevolg: alle uitkeringsgerechtigden blijven zitten waar ze zitten. De enige verandering is dat de uitkeringen in A lager zijn, maar land A wil eigenlijk, bij het gegeven aantal behoeftigen, hogere uitkeringen geven, maar kan dat niet doen door de dreigende immigratie vanuit land B. Er is dus een niet optimaal evenwicht (te lage uitkeringen in A), dat veroorzaakt wordt door dreigende immigratie vanuit land B. Zou een centrale overheid, boven land A en land B, die dreigende immigratie kunnen verhinderen zonder een muur tussen land A en land B op te trekken? Ja, dat kan, maar succes is niet verzekerd.

…. maar centralisatie is niet noodzakelijk beter dan sociale dumping

Als de uitkeringen door de mogelijkheid van migratie tot suboptimaal lage niveaus dalen, zou de centrale overheid boven land A en B deze situatie kunnen doorbreken, zonder migratie te verbieden, door(onder overigens gelijke omstandigheden) de uitkeringen in land A en B op een even hoog niveau te zetten. Er is dan geen aanleiding meer voor uitkeringsgerechtigden om te migreren. Een uniform herverdelingsbeleid is echter niet duidelijk beter als de landen verschillende uitkeringshoogten wensen. Dan zal minstens één land niet blij zijn met het uitkeringsniveau dat de centrale overheid vaststelt. Waarschijnlijk zullen de uitkeringsniveaus te laag zijn volgens de smaak van land A en te hoog volgens de smaak van land B.

Dat illustreert weer eens dat als er op decentraal niveau een probleem is (hier: ongewenste migratie van uitkeringszoekers) het niet op voorhand duidelijk is dat centralisatie het probleem oplost. Het medicijn (centralisatie) kan erger zijn dan de kwaal (ongewenste migratie). De voorgaande analyse was onder de aanname dat herverdeling gewenst is, oftewel de mensen die het beter hebben zijn bereid belasting te betalen voor de behoeftigen. Als dat laatste niet het geval is, wordt het resultaat totaal anders als de rijken ook kunnen migreren. Dan is herverdeling op decentraal niveau alleen mogelijk als de rijken niet kunnen of willen migreren en ook geen belastingen kunnen ontduiken. In de ‘echte’ wereld kunnen de rijken het betalen van belasting eenvoudig vermijden door te migreren naar een lidstaat met een aangenaam belastingklimaat. De andere lidstaten hebben in dat geval geen andere keuze dan hun ‘eigen’ rijken ook maar mild te belasten.

Migratie naar de gemeenschappelijke arbeidsmarkt

Conclusie tot nu toe: immigratie kan tot welvaartswinst (een migratiesurplus) leiden onder gunstige omstandigheden, maar niet iedereen profiteert van die winst. De EU probeert echter migratie op grond van de ‘verkeerde’ motieven zoveel mogelijk te voorkomen door het recht op uitkeringen van Europese immigranten te koppelen aan werkervaring in het immigratieland. Voor migratiestromen van buiten de EU geldt dat laatste weer niet en juist deze vorm van migratie is de laatste drie jaar veel belangrijker geworden dan migratie binnen de EU. Burgeroorlogen en geweld in grote delen van de wereld heeft een migratiestroom in gang gezet waarvan de effecten vele malen groter zijn dan de effecten van migratie binnen de EU. Bij deze vorm van migratie speelt de toekenning van asiel een rol. Zoals we bespraken in college 2, is het asielbeleid formeel gecentraliseerd naar EU-niveau, maar in feite kunnen individuele landen zelf bepalen hoe streng of hoe soepel zij zijn bij het toelaten van asielzoekers. Wat de economische effecten van het toelaten van asielzoekers betreft, is er geen verschil met immigratie van EU-burgers, behalve dan dat het vrijwel zeker is dat deze migratie niet gemotiveerd is door productiviteitsverschillen tussen het land van herkomst en het bestemmingsland. Het is dus zeer onwaarschijnlijk dat een vluchtelingenstroom gepaard gaat met een migratiesurplus.

Dit is het einde van college 4. Ga hier naar college 5 of keer terug naar het overzicht.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.