Welke taken zijn voor de lidstaten en welke voor de unie? (College 2 EvdO)

Als een land eenmaal tot een unie is toegetreden, blijkt het vaak heel moeilijk te zijn daar weer uit te vertrekken (zie de burgeroorlog in de VS rond 1860, de Brexit, Tsjetsjenië dat zich los probeerde te maken van de Russische federatie). Lidstaten van een unie kunnen er nadeel van ondervinden als andere lidstaten de unie verlaten. Het is dan geen wonder dat de benadeelde lidstaten zoveel mogelijk uittrede zullen proberen te verhinderen, desnoods met geweld. Maar misschien is er echter ook een mogelijkheid om zonder geweld ontevreden lidstaten in de unie te houden, namelijk door ze meer beleidsvrijheid te gunnen. 

Decentralisatie als bindmiddel van de unie

De verhouding tussen de centrale overheid (de federale overheid in de VS, de Europese Commissie en de Europese Raad in de EU) en de lagere overheden (de lidstaten) zou kunnen worden veranderd om in te spelen op gewijzigde omstandigheden of gewijzigde voorkeuren van de lidstaten. In de EU bijvoorbeeld heeft commissaris Frans Timmermans de taak het zogeheten subsidiariteitsbeginsel (beter) in het oog te houden. Subsidiariteit betekent dat taken die door de lidstaten kunnen worden uitgevoerd, ook op het decentrale niveau moeten blijven. Het doel van deze operatie is om de groeiende onvrede onder burgers van de lidstaten ten aanzien van de EU (en die blijkt uit de toenemende populariteit van nationalistische politieke partijen) te temperen en bij voorkeur om te draaien in toenemende populariteit van de EU en zijn instituties. Vanuit een centraal oogpunt bezien leidt decentralisatie echter niet noodzakelijk tot een toename van de welvaart in de EU. In feite leidt het vraagstuk van de ‘optimale (de)centralisatie’ van overheidstaken tot dezelfde soort overwegingen die spelen bij toetreding.

Wanneer decentralisatie niet gewenst is

We zagen in college 1 dat als een land overweegt toe te treden tot een economische unie er een afweging plaats vindt tussen het voordeel van de betere afstemming van collectieve voorzieningen van de lidstaten op elkaar en het nadeel van het verlies aan autonomie. Als het voordeel opweegt tegen het nadeel is een land bereid een deel van zijn autonomie op te geven. Het voordeel van toetreding zal in deze benadering groot zijn als overheidsvoorzieningen grensoverschrijdende effecten hebben, zodat afstemming tussen de landen de effectiviteit van die voorzieningen doet toenemen. Het nadeel van toetreding zal relatief klein zijn als de lidstaten het min of meer eens zijn over de gewenste omvang van een overheidsvoorziening.

Bij (de)centralisatie speelt precies dezelfde overweging. Neem als voorbeeld de infrastructuur van een land. Burgers van andere landen hebben ook belang bij een goede infrastructuur in naburige landen (grensoverschrijdend effect). Het is echter niet gegarandeerd dat landen rekening zullen houden met de wensen van burgers van andere landen. Dat kan een reden zijn voor de centrale overheid om de taak (het aanleggen van infrastructuur) naar zich toe te trekken, dan wel om centrale voorschriften te geven over de gewenste aard en omvang van de voorziening.

Wanneer decentralisatie tot sociale dumping leidt

Een van de overheidsvoorzieningen waar lidstaten in de EU overwegend zelf over willen beslissen is het stelsel van sociale zekerheid (werkloosheidsregeling, ouderdomspensioen, bijstand, enz.). Op Europees niveau zijn er daarom nauwelijks centrale voorschriften op dit terrein. Het is echter bekend dat deze voorzieningen grensoverschrijdende effecten hebben als gevolg van het bestaan van vrij verkeer van werknemers. Werknemers kunnen op grond van dat beginsel in een lidstaat gaan werken waar de sociale voorzieningen genereus zijn. In geval van pech (ziekte of werkloosheid) zijn zij dan verzekerd van een aantrekkelijke regeling. Dit is voor de lidstaat met de genereuze regelingen echter een weinig aanlokkelijk perspectief, omdat het stelsel dan vooral aantrekkelijk wordt voor mensen die een (relatief) grote kans hebben van een regeling gebruik te moeten maken (dit staat bekend als het probleem van averechtse selectie). De overheid van deze lidstaat zal dan reageren door het eigen stelsel van sociale zekerheid minder genereus te maken. Vrij verkeer van werknemers leidt dus tot een proces van sociale dumping, waarbij lidstaten de bescherming van hun sociale voorzieningen terugschroeven om ongewenste immigratie te voorkomen. De remedie voor sociale dumping in een unie ligt voor de hand. De centrale overheid van de unie kan voortaan sociale voorzieningen op unieniveau aanbieden (bijvoorbeeld een Europese werkloosheidsverzekering), of er zouden minimumeisen voor de sociale bescherming vastgelegd kunnen worden (een Europese bijstandsuitkering). Deze centralisatie heeft echter als nadeel dat het ‘Europese niveau’ voor geen enkele lidstaat wenselijk zal zijn. Sommige lidstaten ervaren het niveau als te hoog, terwijl andere lidstaten de sociale bescherming juist te mager zullen vinden.

De optimale mate van decentralisatie bestaat niet: sociale zekerheid

Bij centrale besluitvorming over overheidsvoorzieningen van lidstaten zal het  centraal voorschrift op een of andere manier op een compromis tussen de verschillende wensen van de lidstaten berusten. Geen enkele lidstaat ziet dan zijn eigen wensen vervuld. Is daar een afdoende oplossing voor? In feite niet, de ideale wereld bestaat niet. Er zijn altijd nadelen verbonden aan het centraliseren van taken, net zo goed als het overlaten van taken aan de lidstaten tot economische kosten leidt. Binnen een unie zal altijd goed nagegaan moeten worden of centralisatie van overheidstaken per saldo een groter economisch voordeel (of een kleiner economisch nadeel) oplevert dan het overlaten van de overheidstaken aan de lidstaten zelf. Het meten van deze voor- en nadelen is overigens geen eenvoudige opgave.

Er is nog een ander probleem, namelijk dat het voor sommige lidstaten in theorie beter zou zijn dat bepaalde overheidstaken gecentraliseerd worden, terwijl diezelfde overheidstaken bij andere lidstaten beter door de lidstaten zelf uitgevoerd kunnen worden. Discriminatie tussen lidstaten op grond van de eigenschappen van hun overheidsvoorzieningen is echter ondenkbaar: alle lidstaten zullen aan dezelfde regels gebonden moeten zijn. Ofte wel, subsidiariteit van een bepaalde overheidsvoorziening geldt voor alle lidstaten, of het geldt voor geen enkele lidstaat.

De uiterste consequentie van deze uniformiteitsregel kan zijn dat een lidstaat de centralisatie binnen de unie te ver vindt gaan en liever de unie verlaat dan toe te zien hoe haar overheidsvoorzieningen meer en meer door de unie worden bepaald. Dit element heeft een rol gespeeld bij de discussie rond het verlaten van de EU door Groot-Brittannië, Brexit.

De optimale mate van decentralisatie bestaat niet: asielbeleid

De conclusie van dit college moet dus zijn dat er geen algemene regel vastgesteld kan worden wanneer in een unie een overheidstaak door de centrale overheid en wanneer door de lidstaten moet worden uitgevoerd. Welk besluit er ook genomen wordt (centralisatie of decentralisatie), het is bijna altijd nadelig voor sommige lidstaten.

Neem als een volgend voorbeeld het asielbeleid. Lange tijd was asielbeleid het domein van de lidstaten in de EU. Decentraal nationaal asielbeleid gaat echter gepaard met grensoverschrijdende effecten. Een lidstaat met een streng asielbeleid zorgt er indirect voor dat een land met een minder streng asielbeleid meer asielzoekers krijgt te verwerken. Andersom, als lidstaten een genereus asielbeleid kennen, zoals Duitsland in 2015 waar iedere asielzoeker zonder enige beperking onder de leus “Wir schaffen das” werd toegelaten, zal dat een aanzuigende werking op het aantal asielzoekers in de hele unie hebben. Die aanzuigende werking betekent dan automatisch dat ook lidstaten die een minder genereus asielbeleid voorstaan een grotere instroom te verwerken krijgen. Als reactie daarop begonnen in de EU een aantal Oost-Europese EU lidstaten vanaf het najaar van 2015 de grenzen te sluiten, met als argument dat de eigen identiteit door de grote instroom van asielzoekers gevaar liep. Deze case toont aan dat centralisatie van een overheidstaak (asielbeleid), ook al is er sprake van grensoverschrijdende effecten, niet zonder meer voor alle lidstaten wenselijk is. De grote tegenstelling in de gewenste steun voor asielzoekers maakt iedere vorm van centraal asielbeleid tot een bron van tegenstellingen in de EU. Dat bleek toen Donald Tusk, de president van de Europese Raad, eind 2017 voorstelde de zogeheten centrale migratiequota op te heffen. Hongarije en Polen vonden de migratiequota schadelijk; Duitsland en Italië vonden het opheffen van de quota schadelijk. Een compromis tussen deze twee standpunten leek bij voorbaat onmogelijk.

Dit is het einde van College 2. Ga hier naar college 3 of keer terug naar het overzicht.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.