Waarom zijn er economische (en politieke) unies? (College 1 EvdO)

In de eerste drie colleges (zie hier voor een overzicht van alle colleges)  staat de internationale context voorop. In dit college gaat het om de vraag waarom overheden van landen er vrijwillig toe overgaan om lid te worden van een economische (of politieke) unie. Dit is een relevante en actuele vraag in de wereld waarin globalisering steeds belangrijker lijkt te worden, maar waarin de verschijnselen ‘Brexit’ en ‘Catalunya independencia’ juist de andere kant op lijken te wijzen. Is het in een globaliserende wereld voor een land beter om zelfstandig te blijven, of kan een land beter schuilen in een unie?

Meer effectiviteit van voorzieningen versus verlies van autonomie

Vanuit het perspectief van het functioneren van de overheid is een voordeel dat de collectieve voorzieningen bij integratie in een unie effectiever ingezet kunnen worden. Neem het voorbeeld van de misdaadbestrijding. Als een land op eigen houtje boeven probeert te vangen, houdt de misdaadbestrijding bij de grens op, maar als landen in een unie hun justitieel beleid op elkaar afstemmen, kunnen de boeven ook voorbij de grens nog gepakt worden. Het justitieel apparaat wordt dan dus inderdaad effectiever.
De afstemming van beleid kan echter ook betekenen dat de unie voor gaat schrijven hoe de collectieve voorziening eruit moet zien, bijvoorbeeld het aantal boevenvangers per land. Dat aantal zou wel eens ver af kunnen wijken van wat het land zelf wil. In een unie raken overheden (en dus hun kiezers) dus onvermijdelijk een deel van hun autonomie kwijt. Dat is een evident nadeel van het lidmaatschap van de unie, maar er staan diverse voordelen tegenover. Dat nadeel (centraal voorschrift) moet afgewogen tegen het voordeel (effectievere collectieve sector).

De status-quo bias

Wanneer zullen de centrale voorschriften van de unie niet te ver afwijken van de eigen beleidsvoorkeuren van de (potentiële) lidstaten? Natuurlijk zijn in een unie de landen op een of andere manier zelf betrokken bij de vaststelling van de centrale voorschriften. Als de landen voldoende op elkaar lijken en ongeveer dezelfde wensen hebben ten aanzien van misdaadbestrijding, sociale bescherming, migratiebeleid, enz. enz., zullen de landen het wel eens kunnen worden over de centrale voorschriften. De landen zullen dan ook graag toetreden tot deze unie van gelijk gezinde landen. Dit wordt wel de status-quo bias van unievorming genoemd: tot een unie zullen landen toetreden die het bij voorbaat ‘redelijk’ met elkaar eens zijn. Bij veel unies is dat in het verleden ook het geval geweest. De Verenigde Staten (VS) trokken in de 18e eeuw gezamenlijk op tegen het dictatoriale bewind dat de Britten de Amerikaanse kolonies oplegden. Het allereerste begin van de Europese Unie (EU) in de jaren 50 werd gemotiveerd door een gezamenlijk verlangen naar vrede op het continent; het idee was dat vrede beter gegarandeerd zou zijn bij economische samenwerking. Uiteraard waren er in de VS en de EU ook meningsverschillen. Lees het prachtige boek over Alexander Hamilton, de eerste minister van financiën van de VS. Hamilton centraliseerde, onder veel meer, het schuldbeleid, waarbij hij de verdachtmakingen van vertegenwoordigers van de zuidelijke staten moest trotseren.

In de EU is er ook vanaf het begin onenigheid geweest over wat tot de taken van de unie en wat tot de taken van de lidstaten behoorde. Die onenigheid is met de uitbreiding van EU in de loop der tijd alleen maar toegenomen. Het zal misschien nog wel 200 jaar duren voor een Europese Hamilton het schuldbeleid in de EU kan centraliseren.

De economische unie als een verzekering

Naast vergroting van de effectiviteit van de overheidssector, kunnen er nog veel andere motieven zijn om toe te treden tot een unie. Een zo’n motief, bijvoorbeeld, is dat een unie bescherming kan bieden tegen budgettaire risico’s. Stel bijvoorbeeld dat in een lidstaat van een unie onvoorzien een economische crisis uitbreekt waardoor de overheidsbegroting in het ongerede raakt. Als de andere lidstaten niet of veel minder in een crisis zijn beland, kunnen die andere lidstaten de getroffen lidstaat financieel helpen. In de EU gebeurt dat daadwerkelijk met het zogenaamde European Stability Mechanism ESM(alleen voor de eurozone). In feite is het ESM (opgericht in 2012) een fonds dat leningen verstrekt aan overheden met financiële problemen. Het fonds is voor een deel gevuld en voor een groter deel gegarandeerd door alle eurolanden gezamenlijk. Het land dat de meeste hulp via het ESM heeft ontvangen is tot nu toe Griekenland. Het fonds heeft feitelijk dezelfde functie als een verzekering: alle landen betalen een premie (= storten een bijdrage in het fonds) en krijgen een uitkering (= ontvangen een lening uit het fonds) als het verzekerde risico optreedt. Zoals we weten vervullen verzekeringen voor individuen een nuttige rol. Zij nemen het risico weg bij mensen die dit moeilijk kunnen dragen en dragen dat risico aan een collectief over dat dat risico wel aan kan.
In de situatie van de eurozone zijn het geen individuen, maar lidstaten die verzekerd zijn; het collectief is de gezamenlijkheid van de eurolanden, vertegenwoordigd door het ESM. De leningen die het ESM verstrekt aan landen in budgettaire nood, zijn in het belang van iedere lidstaat. Ieder land kan immers ‘pech’ hebben dat de overheidsbegroting uit het lood raakt. Zoals we eerder hebben gezien, is er in het ideale geval zelfs geen expliciet instituut nodig om voor verzekering tegen economisch ongemak te zorgen. Een ongehinderd vrij verkeer van werknemers kan al voor een bescherming zijn tegen economische  schokken zorgen. 

De unie kan leiden tot beleidsluiheid van lidstaten

Toch is het opvallend dat in de EU het gebruik van zo’n onderlinge verzekering oorspronkelijk uitdrukkelijk werd afgewezen. In het verdrag van Maastricht (1992) werd juist de omgekeerde no bail-out bepaling opgenomen. Landen die in budgettaire nood waren gekomen, mochten niet door andere lidstaten worden geholpen. Waarom werd rond 2010 een draai van 180 graden genomen? De reden was dat de no bail-out bepaling niet geloofwaardig was. Landen kunnen er namelijk alle belang bij hebben om een land in nood wel te helpen.
Dat werd duidelijk toen de Griekse schuldencrisis uitbrak in het spoor van de wereldwijde financiële crisis in 2007/2008. De Griekse overheid kon niet meer aan zijn schuldverplichtingen voldoen en dreigde bankroet te gaan. Zo’n bankroet zou echter Europese banken, die veel Griekse overheidsobligaties in bezit hadden, meeslepen in de val. Een verdere verdieping van de crisis in de EU leek daardoor onvermijdelijk, tenzij de EU de Grieken alsnog zou ondersteunen, hetgeen dus gebeurde. Men kan zich afvragen waarom de EU dan eerst de no bail-out bepaling in het verdrag van Maastricht had opgenomen. Ook dat had een duidelijke reden. Gevreesd werd dat de aankondiging van budgettaire hulp beleidsluiheid, in de vorm van slecht budgettair beleid, in de hand zou werken. Als het verkeerd af zou lopen, zou men immers toch uit de brand worden geholpen. Dit zogeheten moral-hazard probleem, heeft de EU in de ESM geprobeerd te voorkomen door alleen via de ESM leningen aan landen te geven onder strenge condities. Die condities komen er op neer dat een lidstaat in nood alsnog het beleid moet voeren dat het eerder ten onrechte heeft nagelaten, met name het terugdringen van overheidstekorten door bezuinigingen en lastenverhogingen. Diverse economen menen dat een dergelijk beleid een lidstaat in nood nog verder een recessie induwt. Volgens hen zijn de condities voor hulp dan evenmin geloofwaardig.
Bij veel economische beslissingen gaat het om het afwegen van meerdere mogelijke kwade gevolgen tegen mogelijke goede effecten. Ook hier is van zo’n afruil sprake. Als een land in nood geholpen wordt (op grond van het verzekeringsbeginsel) kan men deze onder strenge voorwaarden geven. Het economische herstel zal daardoor trager verlopen. Verbindt men echter minder strenge eisen aan hulp, dan is er een grotere kans dat het beleid van lidstaten bij voorbaat al tot problemen zal leiden. Het is onmogelijk te zeggen welke van de ‘kwade gevolgen’ tot de minste schade zal leiden.
Dit is het slot van college 1. Ga hier naar college 2 of ga naar het overzicht.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.