Over Economie & Economen -

27 mei 202028 mei 2020

Merkel/Macron: niet de Alexander Hamiltons van de EU

Wie het mooie, dikke boek van Ron Chernow over Alexander Hamilton (1755/57-1804) heeft gelezen, zal zich zeker de episode herinneren waarin beschreven wordt hoe Hamilton erin slaagde de schuld van de afzonderlijke staten te nationaliseren. Het staat beschreven in de hoofdstukken 15 en 16 van het boek.

Hamilton was in 1789 de eerste minister van financiën van de Verenigde Staten geworden onder president George Washington. Washington was de eerste president onder de nieuwe grondwet, aangenomen in 1787, waarin van de VS een federatie werd gemaakt.

Alexander Hamilton (AH) wilde een sterke federale overheid

Hamilton was een voorstander van een sterke federale overheid en was daarom met andere founding fathers pleitbezorger geweest voor een aanpassing van de eerste grondwet van de VS, de zogeheten Articles of Confederation, waarin vooral de staten een sterke rol hadden gekregen. Zijn standpunt was mede gevormd door zijn ervaringen in de revolutionaire oorlogen tegen de Britten waarbij de financiering van het leger voortdurend een probleem was. De afzonderlijke staten waren terughoudend met bijdragen aan de financiering van de revolutie tegen de Britten. Voor Hamilton was het duidelijk dat als de (toen) 13 staten hun eigen belang boven het belang van de unie bleven stellen, de VS geen sterk en welvarend land kon worden.

Na de oorlog met de Britten had de VS een schuld van 79 miljoen dollar, waarvan 54 miljoen dollar aangegaan door de nationale overheid en 25 miljoen dollar aangegaan door de staten. Hamilton noemde die schuld ‘de prijs van de vrijheid’. Een van zijn eerste doelen als minister was om alle schuld van de staten naar de federale overheid toe te trekken.

AH: schuld van de federale overheid kan heilzaam zijn

Schuld was niet noodzakelijk alleen maar een kostenpost. Dat leidde Hamilton af uit de ervaringen van het Verenigd Koninkrijk met overheidsschuld. Het VK had in de 18^e eeuw een hoge overheidsschuld. Met het verkregen krediet had het VK een marinevloot weten op te bouwen, waarmee het zijn koloniale macht in de wereld wist uit te breiden.

De uitgegeven overheidsobligaties waren bovendien zo betrouwbaar dat die ook als geld konden dienen. Overheidsschuld had dus aan twee kanten een positief effect: zowel de overheid als de bezitters van de schuldpapieren konden er uitgaven mee doen. Schuld had dus niet noodzakelijk negatieve economische effecten.

… maar schuld moest wel af te lossen zijn

Er moest wel voldoende op te vertrouwen zijn dat de overheid te allen tijde aan zijn schuldverplichtingen kon voldoen. Wij zouden nu zeggen dat overheidsschuld wel ‘houdbaar’ moet blijven. Dat wil zeggen dat er altijd voldoende (belasting)middelen moeten zijn om minstens de rente op de uitstaande obligaties te kunnen voldoen. Zo niet, dan zullen beleggers minder snel bereid zijn nieuwe obligaties van de overheid te kopen. Zij willen minstens een hogere rentevergoeding, waardoor al in omloop zijnde overheidsobligaties in waarde gaan dalen.

Hamilton wist dat ook en hij moest dus aan de (vrije) Amerikaanse burgers uitleggen dat ze belastingen moesten betalen voor het houdbaar blijven van de schuld. Dat was een moeilijk punt, want de revolutie tegen de Britten was nu juist begonnen met de Boston tea Party uit weerzin tegen de belastingen die de Amerikaanse kolonies waren opgelegd.

Maar als er niet voldoende belastingen geheven konden worden voor rentebetaling en schuldaflossing, zou de federale overheid niet langer beschouwd worden als een betrouwbare schuldenaar en moeilijk nieuwe schuld kunnen aangaan.

De (oude) nationale overheid was te weinig kredietwaardig

Dat was wat er gebeurde tijdens de periode van confederatie toen het idee was dat een losse federatie van staten de toekomst voor de VS zou worden. Het bleek niet te werken. Door het ontbreken van een sterke nationale overheid was het vertrouwen in de waardevastheid van de overheidsobligaties niet erg groot. Zoals gebruikelijk werd dit een self-fullfilling prophecy: toen Hamilton aantrad als minister in de eerste echte federale regering van de VS brachten de overheidsobligaties nog maar 15% van hun oorspronkelijke waarde op. Onder deze conditie zou de federale overheid niet lang als kredietwaardig bekend staan.

De nationale overheid van de VS was, tot de grondwetswijziging in 1787, in opzet te vergelijken met de huidige raad van ministers in de EU. Die overheid had weinig macht en aanzien.

Na de grondwetwijziging was er een duidelijke federale overheid met uitvoerend gezag. Het lag daarom voor de hand om, zodra George Washington als eerste gekozen president met zijn regering aantrad, de schuld te ‘nationaliseren’, ofte wel om alle schulden van de staten door de federale overheid over te laten nemen. Dat was dan ook wat minister Alexander Hamilton op 7 januari 1790 aan het kersverse congres voorstelde “after mature reflection on this point” (geciteerd uit Chernow’s boek Alexander Hamilton, blz. 298).

Zuid was tegen, Noord was voor nationalisatie van de schuld

Er waren allerlei redenen waarom nationalisatie van de schuld goed zou zijn voor de federatie als geheel. De staten, echter, reageerden op een wijze die ons hedendaagse EU-burgers bekend voorkomt. De zuidelijke staten waren tegen nationalisatie, omdat zij relatief lagere schulden hadden dan de noordelijke staten (in de EU is het in 2020 andersom!). Waarom moesten zij meebetalen aan de schuld van de noordelijke staten, terwijl zij zelf een groot deel van hun schuld hadden weggewerkt? Hadden de noordelijke staten niet beter eerst zelf hun zaakjes op orde moeten krijgen. Hamilton vocht dit standpunt aan. De noordelijke staten hadden inderdaad hoge schulden, maar daar waren ook de belangrijkste veldslagen geweest.

De zuidelijke staten vreesden ook dat de overname van de schuld tot te veel macht voor de federale overheid zou leiden ten koste van het congres. Zij wensten dat de staten hun eigen schuldbeleid konden blijven voeren. Als alleen nog maar de federale overheid schuld kon aangaan, was dat een aantasting van de macht en de beleidsvrijheid van de staten. Nog beter was het als juist de federale overheid zo snel mogelijk zijn schuld zou aflossen.

Alexander Hamilton verliest eerst

De discussie over de schuld leek op een grote nederlaag voor Hamilton uit te draaien. Voor Hamilton was nationalisatie van de schuld noodzakelijk om de unie in leven te houden, maar in het congres leidde deze zaak tot grote verdeeldheid. Dat bleek uit een eerste stemming op 12 april 1790, waarin het voorstel van Hamilton werd weggestemd.

Er was echter nog een tweede strijdpunt dat het congres verdeeld hield, namelijk de vestigingsplaats van de hoofdstad. De noordelijke staten wilden New York als hoofdstad, terwijl de zuidelijke staten de hoofdstad in het zuiden wilden vestigen. Hamilton was een man van onwrikbare principes en daarom weinig geneigd compromissen te sluiten. Maar door de locatie van de nieuwe hoofdstad aan de zuidelijke staten te gunnen, bleek hij in staat alsnog de nationalisatie van de schuld binnen te halen.

… maar wint later toch in het Congres

Hierbij kreeg hij de eenmalige hulp van zijn collega minister en latere president Thomas Jefferson, die als zuiderling tegen een sterke federale overheid was, maar net als Hamilton het uiteenvallen van de unie op dit punt vreesde. Ook de latere president James Madison zorgde voor voldoende steun in het congres. Op 26 juli 1790 stemde het Congres in met de nationalisatie van de schuld.

Daarmee was de dominantie van de federale overheid voorgoed vastgelegd. Dit gold zowel het aangaan van schuld als het heffen van belastingen. Voor de staten waren die bevoegdheden juist door de nationalisatie van de schuld sterk teruggedraaid. De rest is geschiedenis. De VS is uitgegroeid tot een van de machtigste landen ter wereld, mede dankzij het versterken van de federale overheid door Alexander Hamilton.

Het herstelfonds van Merkel/Macron …

Dan gaan we nu over naar de huidige leiders van Duitsland en Frankrijk, Angela Merkel en Emmanuel Macron. Zij hebben (zie hier) voorgesteld in de EU een ‘herstelfonds’ op te richten met een omvang van 500 miljard euro. Dat fonds zal hulp bieden aan de landen die hard getroffen zijn door de corona-crisis.

Het bedrag van 500 miljard euro zal echter eerst op de kapitaalmarkt geleend moeten worden. Die leningen worden gedaan door de Europese Commissie (EC) en de EC zal die leningen later ook weer zelf aflossen. Daar moeten dan wel de middelen voor zijn en die zijn er niet met het huidige beperkte EU-budget. Daarom hebben Merkel en Macron ook voorgesteld de EU een grotere belastingcapaciteit te geven.

Sommigen hebben dit voorstel het Hamilton moment voor de EU genoemd, vergelijkbaar met de nationalisatie van de schuld in de VS in 1790. Anatole Kaletsky bijvoorbeeld zegt dat het voorstel tussen Merkel en Macron op een zekere dag erkend zou kunnen worden als het moment waarop de EU van een unie van staten overging in een echte politieke federatie, net zoals dat onder Hamilton/Jefferson gebeurde bij de nationalisatie van de schuld.

… is geen Hamilton moment

Dat is echter een groot misverstand. Om maar met het kleinste punt te beginnen, er is hier geen sprake van ‘nationalisatie’ van de schulden van de lidstaten. Er wordt hier nieuwe schuld uit naam van de EU aangegaan en de suggestie wordt gewekt dat de EU die zelf zal aflossen. Dat zal slechts schijn zijn, tenzij het budget van de EU sterk wordt verhoogd.

Verhoging van het EU-budget is echter minstens zo controversieel als het invoeren van de mogelijkheid door de EU om zelfstandig schulden aan te gaan. Hetzelfde geldt voor de verhoging van de belastingcapaciteit voor de EU. De lidstaten zijn weinig bereid de mogelijkheid om belastingen te heffen op hun eigen grondgebied, al is het maar voor een deel, over te dragen aan de EU.

Als het maar beperkt mogelijk wordt voor de EC eigen belastingen te heffen, dan is het aangaan van schuld een riskante onderneming zoals Hamilton al wist. Hij schreef immers: “het aangaan van schuld door de (federale) overheid dient altijd vergezeld te gaan van het creëren van de middelen om die schuld weer te kunnen aflossen” (Chernov, blz. 300). Zonder de mogelijkheid in de toekomst voldoende belastingen te heffen, met andere woorden, dreigt de schuld onhoudbaar te worden.

… want er is geen centrale overheid

Maar laten we van deze tegenwerpingen afzien. We nemen (heroïsch) aan dat of het budget van de EU voldoende zal worden verhoogd en/of de EC is altijd in staat voldoende belastingen te heffen om de schuld niet te laten exploderen. Is dan het Merkel/Macron voorstel alsnog het Hamilton moment voor de EU? Is Angela Merkel dan toch – in tegenstelling tot wat ik eerst dacht – een goede Europeaan?

Het antwoord is: nee. Kaletsky denkt namelijk ten onrechte dat de nationalisatie van de schuld de VS van een unie van staten transformeerde in een politieke federatie. Dat was al eerder gebeurd, namelijk bij de ondertekening van de nieuwe grondwet in 1787, waardoor de unie van vrijwel autonome staten werd vervangen door een unie met een federale overheid (zie hier).

.. en er is geen grondwet

De EU, daarentegen, heeft geen grondwet. De beoogde grondwet van de EU werd in 2005 door de bevolking van Nederland en Frankrijk weggestemd. Dat was terecht, want het transformeerde de EU van een unie van (tamelijk autonome) staten in een unie van (iets minder autonome) staten. De beoogde grondwet – inmiddels omgedoopt tot het verdrag van Lissabon – handhaafde kortom de patstellingen waarin de EU nog steeds dreigt te verkeren als er een crisis op de loer ligt, of het nou een kredietcrisis, een schuldcrisis, een vluchtelingencrisis of een coronacrisis is.

De grondwet van de VS die in 1787 de Articles of Conferderation verving, gaf de federale overheid macht zelfstandig beslissingen te nemen. Die beslissingen moesten natuurlijk wel door het Congres worden goedgekeurd. Dat Congres werd nog sterk gekleurd door de belangen van de staten, zoals uit de discussie over de nationalisering van de schuld bleek. De federale overheid was in het begin ook nog tamelijk klein. In het boek van Chernow wordt bijvoorbeeld verhaald hoe de eerste minister van defensie, Henry Knox, in het begin weinig meer te doen had dan kennis te maken met zijn enige secretaris en de enige klerk op zijn departement. Maar de federale overheid was er en Hamilton zorgde ervoor dat die federale overheid steeds meer instrumenten (voornamelijk belastingen en schuld) tot zijn beschikking kreeg, zodat er steeds meer beleid gemaakt kon worden.

In de EU zijn (sommige) lidstaten de baas

In de EU is die federale overheid er niet. Je kunt er dus ook niet meer instrumenten aan geven. Het blijven de lidstaten die het uiteindelijk voor het zeggen hebben, zoals wij al eerder vreesden.. Dat blijkt ook uit de reacties op het plan Merkel/Macron. De ‘vrekkige vier’ lidstaten komen met hun eigen plan, Italië en Spanje ook. Het (tamelijk onmachtige) Europese parlement komt ook met een plannetje, namelijk om een fonds met 2000 miljard euro te beginnen. Dat maakt sowiewo geen schijn van kans.

Kortom, de kans op een ouderwetse patstelling ligt er weer bovenop, tenzij de vrekkige vier zich door Duitsland en Frankrijk in hun hok laten drijven. Dat bewijst dan weer alleen maar dat niet ‘een’ federale overheid de macht heeft in de EU – want er is geen federale overheid – maar dat de macht in handen is van de sterkste en de grootste lidstaten. De EU is helaas meer te vergelijken met de periode van de confederatie in de VS dan met de periode van de federatie vanaf 1789.

Slot

Er wordt beweerd dat Merkel en Macron bij hun voorstel voor het steunfonds vooral het belang van de EU op het oog hadden. Als het belang van de EU hun heilig was, hadden ze beter eerst een plan kunnen maken om de dominantie van de grote lidstaten te beëindigen. Nu bestendigen ze voornamelijk de situatie dat sommige lidstaten hun wil opleggen aan andere lidstaten. Wat de EU nodig heeft, zijn founding fathers (en mothers!!) die van de EU een echte federatie maken.

9 mei 20209 mei 2020

Mag de (centrale) overheid voorwaarden stellen aan het ontvangen van een uitkering?

Als je in Nederland (en naar ik aanneem ook elders) in aanmerking wil komen voor een werkloosheids- (WW)uitkering, moet je voldoen aan de sollicitatieplicht. Dat wil zeggen dat je actief op zoek moet gaan naar een baan, terwijl je een WW-uitkering ontvangt. Bovendien krijg je ook alleen maar een uitkering als je niet door eigen schuld werkloos bent geworden.

Ook bij onvrijwillige werkloosheid geen aantrekkelijke WW-uitkering …

De reden voor die twee voor-waarden is duidelijk: de overheid wil voorkomen dat mensen vrijwillig werkloos worden en dat dan ook blijven door het bestaan van een aantrekkelijk uitkeringsregime. De WW-uitkering bedraagt ongeveer 70% van je laatst verdiende brutoloon, maar de duur van die uitkering is beperkt. In het meest gunstige geval heeft een werkloos iemand twee jaar recht op een uitkering. De (voormalige) werkgever kan dat nog tot maximaal drie jaar en twee maanden uitbreiden, op grond van CAO-afspraken.

Het uitkeringsregime is dus maar beperkt aantrekkelijk, want als je na uiterlijk 3 jaar en twee maanden nog geen baan hebt gevonden, val je terug op een minimumuitkering. Die krijg je alleen maar als je geen vermogen hebt (bijvoorbeeld een eigen huis, of spaargeld) en als er niemand in je huishouden een inkomen minstens op minimumniveau heeft.

… want iedereen wil liever thuis zitten …

De overheid doet er dus alles aan om te voorkomen dat mensen een WW-uitkering als een aantrekkelijk alternatief gaan beschouwen. Dat gebeurt door zowel voorwaarden te stellen (werkloosheid mag niet je eigen schuld zijn en je moet actief op zoek naar een baan) als door het uitkeringsregime niet te aantrekkelijk te maken. Dit is dus kennelijk gebaseerd op het idee dat mensen liever met een uitkering thuis zitten dan aan de slag te zijn in een baan.

Maar als iedereen dat zo ziet, is er dus een neiging bij iedereen om vrije tijd te nemen als het maar even kan en iedere productieve activiteit achterwege te laten. In het uiterste geval is er dan geen productie, maar zijn er ook geen WW-uitkeringen, want daarvoor zijn premie-inkomsten nodig en daar is weer inkomen voor nodig waarover premie betaald kan worden. Inkomen, ten slotte, haal je uit productie.

…althans volgens de mainstream economische theorie…

Die visie op werk versus vrije tijd is de mainstream visie die eerstejaars economiestudenten in hun colleges micro-economie krijgen voorgeschoteld. Werken wordt in de theorie als een disutility gepresenteerd, ofte wel als iets dat een negatief nut geeft: werken is iets wat mensen willen vermijden. Vrije tijd is een utility: het is tijd die je naar eigen goeddunken kunt besteden en je daarom een positieve bevrediging geeft. Je zult echter wel moeten werken (negatief nut), omdat je zonder werk geen inkomen hebt en je dus ook niet kunt consumeren (positief nut). Mensen werken dus en hoeveel uren (of dagen, weken, enz.) ze werken, hangt ervan af hoe erg ze werken vinden (hoe groot het negatieve nut is). Mensen die werken heel erg vinden werken minder dan mensen die werken minder erg – maar nog steeds erg – vinden. Maar iedereen werkt.

Die afruil tussen werken en vrije tijd verandert van vorm als er een alternatief is voor werken: een uitkering. Een uitkering geeft immers consumptie zonder dat men ervoor hoeft te werken. Het is dan ook mogelijk dat zelfs als men bij afwezigheid van een uitkering veel zou willen werken, de invoering van een uitkering betekent dat men niet meer zou willen werken. Dat maakt duidelijk waarom de overheid strenge voorwaarden aan het recht op een uitkering moet invoeren.

Dat is theorie. Is de theorie ‘waar’? Nee natuurlijk, want als er een vrije keuze zou zijn tussen een minimumuitkering en een baan, zullen niet alle mensen voor een uitkering kiezen. Er zijn mensen die werken zien als levensvervulling, die sociale contacten via het werk belangrijk vinden, die een vast ritme in hun leven willen hebben, enzovoorts. Voor deze mensen gaat de theorie niet op. Zij zullen nooit voor een uitkering kiezen, tenzij het niet anders kan.

De centrale overheid stelt harde voorwaarden aan ‘lagere’ overheden …

Het voorgaande gaat over individuen, maar laten we eens naar landen kijken met ‘hogere’ en ‘lagere’ overheden. De hogere overheid is de centrale overheid, in Nederland is dat het Rijk. Het Rijk geeft uitkeringen aan de lagere overheden, provincies, gemeenten en waterschappen, en kan daar voorwaarden aan verbinden. Bijvoorbeeld dat de lagere overheden ervoor zorgen dat mensen die hun leven niet meer op de rails hebben, via beschermd of begeleid wonen weer ‘zelfredzaam’ worden (zie hier). Als tegenprestatie geeft het Rijk daar dan een uitkering voor.

Het interessante is hier dat het niet om gelijk oversteken gaat. Het is dus niet zo dat de gemeente de beoogde taak uitvoert en dan tegelijkertijd een voldoende hoge uitkering krijgt. Het is zelfs zo dat het helemaal niet duidelijk is hoeveel geld het Rijk aan de gemeente geeft voor de zorgtaken. Wat betekent dit? Dit betekent dat de voorwaarden die het Rijk oplegt aan gemeenten zelfs belangrijker zijn dan het geld dat daar tegenover staat.

… hardere voorwaarden dan aan individuen…

Vergelijk dat eens met de situatie van een WW-uitkering. Stel dat de overheid wel voorwaarden oplegt aan het krijgen van een WW-uitkering (namelijk sollicitatieplicht en onvrijwillige werkloosheid), maar dat het volstrekt niet duidelijk is hoe hoog de WW-uitkering is die daar tegenover staat. Dan zou je verwachten dat weinig mensen moeite zullen doen om aan die voorwaarden te voldoen.

… want de lagere overheden moeten meedoen (medebewind)

autonomie,
bron: denederlandsegrondwet.nl

Gemeenten kunnen de voorwaarden die het Rijk hen oplegt (bied hulp aan de ‘onredzamen’) echter niet ontlopen, ook niet als ze helemaal niets zouden krijgen voor het uitvoeren van de opgelegde taken. Gemeenten zijn voor deze taken domweg ondergeschikt aan het Rijk en ze moeten doen wat het Rijk zegt. Dit wordt in de Nederlandse grondwet ‘medebewind’ genoemd. De gemeenten zijn alleen maar autonoom op die gebieden waarvoor de wetgever (het parlement) de gemeente niet opdraagt bepaalde taken uit te voeren.

De EU legt ‘zachte’ voorwaarden op aan de lidstaten

Laten we dan nu eens kijken naar een unie, zoals de Europese Unie (EU). Kan de centrale overheid van de EU voorwaarden opleggen bij uitkeringen aan lidstaten? Ja, dat kan, maar er is een subtiel verschil met de verhouding tussen de centrale overheid en de gemeenten in Nederland. Waar de gemeenten bij medebewindstaken ondergeschikt zijn aan de centrale overheid, ligt dat bij de lidstaten van de EU anders. De centrale overheid zijn de lidstaten namelijk deels zelf, via de zogenaamde raad van ministers. Deze raad bestaat uit de regeringen van de lidstaten. Als dus een lidstaat niet aan de voorwaarden voor een uitkering zou voldoen en op het matje bij de centrale overheid moet verschijnen, dan moet hij dus deels bij zichzelf op het matje komen.

Afspraken in de EU zijn dan ook moeilijk te handhaven. Op de eerste plaats is het al moeilijk om er precies achter te komen of lidstaten zich aan de afspraken houden. Op de tweede plaats, mocht het duidelijk zijn dat een lidstaat de afspraken heeft geschonden, dan zal hijzelf mee kunnen praten over eventuele sancties tegen zichzelf. Een voorbeeld betreft de afspraken over de maximale hoogte van het begrotingstekort en de schuld van de regeringen van de lidstaten. We zagen al eerder dat sommige lidstaten vrijwel permanent een te hoge schuld hebben. Volgens de regels moeten deze landen laten zien dat hun beleid erop gericht is de schuld te laten dalen. Als er echter geen duidelijke sanctie is, is de prikkel om aan de normen te voldoen niet erg groot.

… ook niet bij financiële hulp aan lidstaten

We hadden het over voorwaarden die moeten gelden voor het begrotingsbeleid van de lidstaten. Die voorwaarden werken niet zoals zou moeten omdat geloofwaardige sancties ontbreken. Maar er zijn ook uitkeringen die lidstaten kunnen ontvangen in tijden van nood. Tot voor kort konden lidstaten deze uitkeringen alleen maar onder strikte voorwaarden ontvangen. We schreven echter eerder dat ook deze voorwaarden op den duur niet geloofwaardig zijn. De reden daarvan is dat door de gezamenlijke munt ‘zwakkere’ economieën permanent in een achterstandssituatie dreigen te komen. Die achterstand kan alleen door permanente overdrachten van de sterke naar de zwakke economieën overbrugd worden.

Het is zo goed als zeker dat de EU een transferunie wordt. Het is dus nog niet helemaal zeker. Een andere optie zou zijn om noodlijdende lidstaten onder curatele van de EU te brengen. Die lidstaten verliezen dan de vrijheid om hun eigen begrotingsbeleid te voeren. Dat zou dan door een speciaal EU-agentschap moeten worden gevoerd dat onder controle staat van het Europese parlement en, onvermijdelijk, ook van de Raad van ministers. Dat agentschap krijgt dan de taak om de begroting van de noodlijdende lidstaten weer op orde te brengen. Bij voorkeur zou het agentschap ook als taak moeten hebben de economie te herstructureren, zodat een noodlijdende lidstaat weer bij de ‘kopgroep’ van de EU zou kunnen aansluiten.

Waarom economen wel en ‘sociologen’ niet in voorwaarden geloven ….

We zeiden het al hierboven, in de mainstreamvisie van economen is het noodzakelijk om uitkeringen onder voorwaarden te geven. Zonder die voorwaarden zouden te veel mensen een uitkering aanvragen. Voorwaarden houden het stelsel van sociale zekerheid betaalbaar. Dat geldt niet alleen voor mensen, het geldt ook voor landen. Hulp zonder voorwaarden leidt alleen maar tot meer hulp en/of tot meer landen die om hulp vragen.

Sociale wetenschappers (die dus geen econoom zijn) geloven minder (of niet) in prikkels. Als mensen komen om een uitkering, hebben ze het nodig. Voorwaarden stellen aan een uitkering is dan contra-productief, omdat het mensen die een uitkering nodig hebben er van weerhoudt er een aan te vragen. Dat geldt ook voor landen: als een land in problemen is, moet je het land helpen, ook als het land de problemen zelf heeft veroorzaakt

… maar soms is het omgekeerd

Dat economen wel en andere sociaal-wetenschappers niet in voorwaarden geloven, is natuurlijk een generaliserende opmerking. In de werkelijkheid ligt het genuanceerder, maar dat het ook omgekeerd kan zijn, is natuurlijk wel verbazingwekkend. Toch is dat zo. Op 1 april 2020 verscheen in de papieren krant van De Volkskrant een manifest van tientallen economen waarin de Nederlandse regering gevraagd wordt de Zuid Europese landen te helpen. Daarbij mochten er geen voorwaarden vooraf worden opgelegd, ook als de begroting van die landen niet op orde was. Dit zeiden ze letterlijk: “Landen moeten uiteraard hervormen en hun huishoudboekje op orde krijgen. Om dit te bewerkstelligen zullen we in de toekomst zeker van ons moeten laten horen. Maar nu is niet het moment voor die discussie. We moeten daarom ons kruit drooghouden. De gemeenschappelijke dreiging van het virus vraagt inschikkelijkheid en hulp. We kunnen en moeten vanuit onze relatief comfortabele positie solidariteit uitstralen.”

Wanneer economen niet in voorwaarden geloven

Deze economen willen dus dat landen in problemen zonder meer geholpen worden. Misschien dat er in de toekomst nog eens over voorwaarden gesproken kan worden, maar nu in ieder geval niet. Dit gaat helemaal tegen de aard van de gemiddelde econoom in. Als je landen helpt zonder tegenprestatie, komen ze volgende keer weer langs om hulp, zou de mainstream econoom zeggen, maar niet deze economen. Help deze landen nu maar, zeggen ze, en vertrouw er maar op dat ze hun leven verbeteren.

Wanneer ‘sociologen’ wel in voorwaarden geloven.

En dan wat de andere sociaal-wetenschappers betreft, die normaal gesproken niet zo in economische prikkels geloven, ook zij schreven een stuk in De Volkskrant. Het ging om de uitkeringen die de regering aan bedrijven wil geven die door de corona-crisis in problemen zijn gekomen. Die uitkeringen, zo betogen de ondertekenaars van het manifest (voornamelijk geen economen), mogen niet zonder voorwaarden gegeven worden. Alleen bedrijven die het algemeen belang dienen, kunnen voor zo’n uitkering aan aanmerking komen.

Wat voor bedrijven dienen het algemeen belang? Op de eerste plaats zijn dat bedrijven die niet gepoogd hebben belastingen te ontduiken. Op de tweede plaats moeten ze de sociale rechtvaardigheid dienen en tenslotte moeten ze bijdragen aan een veilige en duurzame toekomst.

Of die voorwaarden wat voorstellen, is een vraag die ik niet kan beantwoorden. Alleen met de eerste voorwaarde zou ik wat kunnen. Bedrijven die voortdurend gebruik hebben gemaakt van oneigenlijke belastingconstructies hebben geen recht op overheidssteun.

Conclusie?

De corona-crisis zet alle wereldbeelden op zijn kop, ook die van economen en die van niet-economen.

12 april 202012 april 2020

Door de corona-crisis had de EU een unie kunnen worden

…maar dat werd het (weer) niet, mede dankzij 60+ Nederlandse economen

Alle EU-lidstaten worden getroffen door het corona-virus en de economische schade zal voor alle lidstaten aanzienlijk zijn. De lidstaten passen alle hun eigen ingrepen toe om het virus te bestrijden. Er is geen enkele coördinatie op medisch gebied tussen de lidstaten. Ieder land doet wat het goeddunkt. Dan lijkt er ook geen enkele reden om de financiële gevolgen van deze crisis op Europees niveau te bestrijden. Omdat alle lidstaten ongeveer even hard getroffen worden, kunnen ze net zo goed de kosten zelf dragen. Toch? Nee, toch niet. Volgens de Zuid-Europese lidstaten, inclusief Frankrijk, moeten die kosten wel degelijk Europees gedragen worden.

De Nederlandse minister van financiën, Wopke Hoekstra, vond van niet. Volgens hem hebben de zuidelijke lidstaten verzuimd financiële buffers op te bouwen. Bijna heel Europa, inclusief meer dan 60 Nederlandse economen, vielen over dit gebrek aan empathie en solidariteit van de Nederlandse regering heen. Italië en Spanje waren zwaar getroffen door het virus, hoe durfde Nederland het dan over financiële buffers te hebben? Toch was dit het moment geweest om hervormingen in de EU te eisen. Helaas, Rutte en Hoekstra hebben die kans voorbij laten gaan, mede dankzij die 60+ economen.

Herverdeling van schuld tussen sterke en zwakke economieën

Waarom de Zuid-Europese lidstaten aandringen op een collectieve financiële oplossing en Nederland daar niet aan wilde, is duidelijk. De zuidelijke lidstaten komen niet zo makkelijk aan geld als de noordelijke lidstaten. Als de financiële oplossing door de EU als totaal wordt gedragen, profiteren de Zuid-Europese landen van de makkelijke beschikbaarheid van krediet die de Noord-Europese landen wel hebben, maar zij niet.

De Zuid-Europese lidstaten komen moeilijk aan krediet, omdat hun schuld al hoog is en omdat zij een zwakke economie hebben. Het risico voor beleggers is daarom hoog en zij eisen een hogere rentevoet dan bij de kredietwaardige, sterke Noord-Europese economieën. Bij een bestrijding van de gevolgen van de corona-crisis door de EU profiteren de zwakke landen van de sterke landen. Er vindt als het ware herverdeling van schuld plaats. Een deel van de (hoge) schuld in het zuiden wordt overgeheveld naar de (lage) schuld in het noorden.

De Noord-Europese landen kwamen niet massaal in opstand tegen de zienswijze van de zuidelijke lidstaten. Ook niet bondskanselier Angela Merkel, die wij overigens niet een echte Europeaan vinden. Alleen de Nederlandse regering verzette zich met hand en tand tegen deze herverdeling. Tegen deze houding van de Nederlandse regering zijn zelfs Nederlandse economen in opstand gekomen. Ook economen die tijdens de kredietcrisis voor uiterste zuinigheid gepleit hebben, vinden dat nu niet nodig.

Bezuinigen in de kredietcrisis

Economen zijn, voor zover de lezer dat nog niet wist, vreemde wezens. Neem Bas Jacobs, hoogleraar openbare financiën aan de Erasmus Universiteit. Op 1 april 2010 publiceerde hij een opiniestuk in De Volkskrant samen met zijn confrater Lans Bovenberg. Zij beweerden dat de Nederlandse regering veel, misschien zelfs wel 65 miljard euro zou moeten bezuinigen (en wel direct) om de overheidsschuld weer houdbaar te maken. We zaten toen op het hoogtepunt van de kredietcrisis. De regering moest banken en bedrijven met vele miljarden euro’s op de been zien te houden, om te voorkomen dat de economie zou instorten.

Kennelijk beschouwden beleidsmakers het advies van Jacobs en Bovenberg (J&B) als een niet geheel geslaagde, morbide 1-aprilgrap, want zij deden er niets mee. Terecht, want hoewel opeenvolgende regeringen het advies van J&B niet opvolgden, was eind december 2019 de Nederlandse overheidsschuld voor het eerst sinds het begin van de kredietcrisis weer minder dan 50 procent van het nationaal inkomen.

Uitgeven in de corona-crisis

Precies tien jaar later doet Bas Jacobs opnieuw van zich horen. Op 1 april 2020 verscheen namelijk in de papieren krant van De Volkskrant een manifest dat, behalve door Jacobs, door ruim 60 andere economen, waaronder weer Lans Bovenberg, was ondertekend. Het is weer crisis. Dus vraagt hij de Nederlandse regering weer te bezuinigen, zoals exact tien jaar geleden? Nee, de opvattingen van Jacobs zijn, zeg maar, 180 graden gedaald. Op de eerste plaats hoeft de Nederlandse regering niet 65 miljard te bezuinigen, zoals in 2010 nog wel moest van J&B, maar mag de regering 65 miljard euro extra uitgeven.

Vraagt hij dan aan de Zuid-Europese landen om flink te bezuinigen? Die landen hebben op dit moment zeker geen houdbare schuld (althans bij een ‘normale’ rente). In ieder geval is hun overheidsschuld veel hoger dan die van Nederland in 2010 (zie hierna). Maar van J&B hoeven de Zuid-Europese landen niet te bezuinigen. Integendeel, hij vraagt aan de Nederlandse regering om die landen te helpen! Dit staat in het manifest: “Maar als misschien wel de meest open economie in de eurozone is het nu zaak om ons aan te sluiten bij een Europese aanpak. Het is ons eigen belang dat landen als Italië, maar ook Spanje en Portugal, de crisis effectief te lijf kunnen. En of we het leuk vinden of niet, de gemeenschappelijke valuta legt hier extra druk op.”

Door de euro wordt de EU een transferunie

Dat punt over de Europese valuta is natuurlijk juist. Ruim een jaar geleden betoogde ik (ook in De Volkskrant) dat de EU onvermijdelijk afstevent op een transferunie (zie hier voor een uitgebreide uitleg). Een transferunie betekent dat de sterke lidstaten de zwakke lidstaten onderhouden. Dat kan noodzakelijk zijn als de sterke economieën dankzij de gezamenlijke munt steeds sterker worden en de zwakke economieën juist steeds zwakker.

De reden is dat de gezamenlijke munt het voor de zwakke economieën onmogelijk maakt zich via devaluaties toch nog concurrerend te houden tegenover de sterke economieën. Ze prijzen zich, tegen wil en dank, uit de markt en zouden zonder hulp tot ultieme armoede vervallen met torenhoge schulden en tekorten op de lopende rekening. De kans dat ze die schulden en tekorten ooit nog kunnen terugbetalen, is erg klein.

De zwakke economieën ontvangen permanent ‘bijstand’

Een transferunie is te vergelijken met de bijstand in een land. Via de bijstand onderhouden de sterken de zwakken. In een land hoeven de mensen die bijstand van de overheid ontvangen dat later niet terug te betalen, zelfs niet als ze eventueel weer in goeden doen raken.

Zo is dat in een transferunie tussen landen ook. De landen die ‘bijstand’ ontvangen, ontvangen dat als een gift. Mochten ze ooit nog eens sterke economieën worden, dan betalen ze dat ook niet terug. Of de zwakke zuidelijke landen sterk worden, weten we niet. De structuur en de cultuur aldaar geeft echter weinig hoop dat zij ooit de achterstand op het sterke noorden kunnen inhalen.

Dat is dan ook een belangrijk kenmerk van een transferunie: de overdrachten van, in dit geval, de noordelijke lidstaten naar de zuidelijke lidstaten zullen permanent zijn. Daarmee moeten we ons verzoenen, of we moeten de EU verlaten (of de eurozone, maar je kunt niet de eurozone verlaten en toch in de EU blijven).

Of, we moeten de EU veranderen in een echte politieke unie.

Hoe hoog is de overheidsschuld in de landen in Zuid Europa?

We moeten de Zuid-Europese landen steunen, of we willen of niet, omdat ze anders regelrecht op een faillissement afstevenen. Kijk naar het bijgevoegde plaatje waarin de ontwikkeling van de overheidsschuld (als percentage van het nationaal inkomen) van vier Zuid-Europese landen vergeleken wordt met de Nederlandse overheidsschuld over de periode 2008, het begin van de kredietcrisis, tot en met 2018, dus voor het begin van de corona-crisis. Bedenk bij het bekijken van het plaatje dat bij het verdrag van Maastricht in 1992 de lidstaten onderling hebben afgesproken dat ze hun schuld niet boven 60% van het nationaal inkomen zouden laten uitkomen.

Alleen Nederland voldoet aan de 60%-norm

Als we dit plaatje proberen te duiden, moeten we in het oog houden dat in een groot deel van deze periode de Europese Centrale Bank (ECB) door het aankopen van staatsobligaties (zie hier) de rente op overheidsschuld kunstmatig laag heeft gehouden, waardoor de rentelasten voor alle EU-landen, maar vooral voor de landen met hoge schulden, beperkt zijn gebleven. Zonder deze ingrepen van de ECB zou de schuld van de vier Zuid-Europese lidstaten al met grote knallen aan het exploderen zijn. Behalve indirecte steun van de ECB, heeft Griekenland leningen gekregen om zijn schuld en zijn economie op orde te brengen. In oktober van vorig jaar stond daar nog bijna 250 miljard euro van open (zie hier). Het lijkt niet waarschijnlijk dat Griekenland dat op korte termijn gaat aflossen, en op lange termijn ook niet.

We zien in het plaatje dat aan het begin van de kredietcrisis alleen Nederland en Spanje aan het verdrag van Maastricht voldeden. Daarna ging het in de vier Zuid-Europese lidstaten mis. De schuld steeg tussen 2008 en 2014 naar minstens 100% (Spanje) en maximaal zelfs tot 180% (Griekenland). Na 2014 keerde het economische tij en Portugal slaagde er in de schuld weer te verlagen – Spanje slaagde daar enigszins in – maar de 60%-norm voor de nationale schuld lijkt ver buiten bereik. Voor Italië en Griekenland bleek het zelfs moeilijk de schuld niet te laten stijgen. In Nederland, het is niet anders, zakte de schuld al in 2016 tot onder de 60%.

Het ESM is een verzekering, geen noodfonds

Het Europese StabiliteitsMechanisme (ESM) is opgericht nadat Griekenland rond 2010 niet meer op eigen kracht zijn overheidsschuld kon financieren. Het is een fonds dat met geld en garanties gevuld wordt door de eurolanden. Een land dat in aanmerking wil komen voor een lening moet zijn overheidsfinanciën snel op orde brengen door hervormingen en/of bezuinigingsmaatregelen. Daarmee is het ESM geen noodfonds, maar eerder een soort verzekering. Als je bijvoorbeeld een brandverzekering hebt, krijg je bij brand een uitkering als die brand buiten jouw schuld is uitgebroken. Als je zelf je huis in brand hebt gestoken, krijg je geen uitkering.

In de EU had Griekenland wel zelf zijn huis in brand gestoken, maar die onhandige actie zou dus gecorrigeerd moeten worden als het land hulp uit het ESM zou willen krijgen. De overheidsschuld als percentage van het nationaal inkomen zou moeten dalen. Als we naar het plaatje hierboven kijken, zien we dat het niet erg gelukt is. De schuld blijft rond de 180% zweven en er is geen duidelijke daling. Bedenk echter dat sinds Griekenland leningen kreeg van het ESM het nationaal inkomen per hoofd met een derde is gedaald. Zo bezien is het al een krachttoer om de schuld niet te laten stijgen.

Dit bewijst dat landen die geholpen willen worden door een noodlening van het ESM in feite eerst voor een deel hun economie moeten laten instorten door draconische bezuinigingsmaatregelen. Maar er is, gegeven het verzekeringskarakter van het ESM, geen andere optie. Eerst zal een lidstaat die om hulp vraagt van het ESM de reden voor het uit de hand lopen van zijn overheidsschuld uit de weg moeten ruimen. Die reden is meestal dat er te veel is uitgegeven.

… en dus heeft Italië geen recht op een uitkering

Als je een brandverzekering neemt, betaal je een premie. Die premie is afhankelijk van de waarde van het verzekerde pand. Als je een grote villa hebt, zul je een hogere premie moeten betalen dan als je een klein appartement tegen brand verzekert. Als je veel premie betaalt, wil dat verder niet automatisch zeggen dat je een groot beroep op de verzekering mag doen als je dat zo uitkomt. Tenslotte kan een brandverzekering niet uitkeren als er bij alle verzekerden tegelijkertijd brand uitbreekt. Dan zou het verzekeringsfonds gauw failliet zijn. Deze simpele verzekeringsprincipes hebben de Italianen niet zo goed begrepen, of ze willen het niet begrijpen.

In een openhartig interview met De Volkskrant luchtte voormalig premier Enrico Letta zijn hart over de opstelling van Nederland bij de bestrijding van de corona-crisis. Volgens die opstelling zou noodhulp aan landen afhankelijk moeten zijn van het bestaan van financiële buffers in die landen. Inderdaad, precies volgens de gedachte van het ESM als een verzekering: als je de crisis niet kunt financieren omdat je je begroting niet op orde hebt, heb je ook geen recht op hulp. De Italianen zijn er niet in geslaagd hun schuld te verlagen (zie het plaatje hierboven) en dus mogen ze ook geen hulp krijgen, want dat zij problemen hebben de gevolgen van de corona-crisis te financieren, is hun eigen schuld.

maar de Italianen begrijpen het verzekeringskarakter van het ESM niet

Letta boos: hij vindt de redenering over de schuld een redenering vanuit de onderbuik en een verkeerde. Hij zegt: “(…) dit virus kent geen grenzen of paspoorten. Het treft zowel landen met een hoge staatsschuld, als landen met een lage staatsschuld en het heeft op iedere economie dezelfde, angstaanjagende invloed.” Dit is natuurlijk 100% waar, maar dit is precies een argument waarom het ESM niet ingezet kan worden: als alle huizen branden, gaat een verzekering immers failliet.

Letta zegt dan ook nog dit over het gebruik van het ESM: “Dat is een fonds waarin Italië driemaal zoveel geld heeft zitten als Nederland. We vragen dus niet om extra Nederlands geld. We vragen enkel om het gebruik van al bestaande Europese instrumenten.” Letta denkt dat, omdat Italië groter is, het automatisch recht heeft op hulp. Nee dus, als je groter bent krijg je een hogere uitkering als er zich buiten je schuld een ramp heeft voltrokken. Maar niet als iedereen dezelfde ramp heeft moeten ondergaan, zie boven.

Je hebt ook geen recht op geld als je er zelf schuld aan hebt dat je te weinig financiële middelen hebt om de kosten van de epidemie te betalen. Alle lidstaten van de EU hebben ongeveer dezelfde medische problemen. Het is dan vreemd als sommige lidstaten de financiële gevolgen zelf dragen en andere lidstaten een uitkering van de EU krijgen. Hoogstens zou een lidstaat die onevenredig zwaar getroffen is door het corona-virus het deel van de kosten dat hoger is dan de gemiddelde kosten vergoed kunnen krijgen.

Als het ESM tijdens de corona-crisis geen verzekering is, is het dat nooit

Terug naar de 60+ prominente economen met J&B. Zij beschouwen het ESM kennelijk ook als een verzekering, want “landen moeten uiteraard hervormen en hun huishoudboekje op orde krijgen. Om dit te bewerkstelligen zullen we in de toekomst zeker van ons moeten laten horen. Maar nu is niet het moment voor die discussie.” Wat de economen vergeten in dit argument, is dat de afgelopen vijf jaar Italië, toen de economische situatie weer gunstiger werd, had kunnen hervormen, maar het niet gedaan heeft.

Sterker, de Italiaanse overheid heeft al meer dan 25 jaar een schuld die hoger is dan 100%. Al die tijd is er nauwelijks enige neerwaartse beweging in de schuld waar te nemen. Als er in de afgelopen 25 jaar niet hervormd is, waarom zal Italië dat in de toekomst wel doen, zoals de 60+-economen kennelijk hopen? Is het niet eenvoudig zo dat de Italianen het niet willen en/of niet kunnen?

Kortom, als Wopke Hoekstra nu instemt met een overdracht van geld zonder voorwaarden, is de omzetting van het ESM van een verzekeringsfonds naar een transferfonds een feit. Bovendien motiveren transfers naar Zuid Europese lidstaten deze lidstaten niet om hun financiën op orde te brengen. De transfers zijn immers zonder voorwaarden vooraf en dus is er geen enkele aansporing om pijnlijke maatregelen te nemen.

Stimulerend beleid is wel nodig, maar dan centraal

Transfers van noord naar zuid bestendigen een situatie van een sterk economisch blok (Noord Europa) tegen een zwak economisch blok (Zuid Europa) in de EU. Beide partijen wentelen zich in hun rijkdom (Noord) en hun armoede (Zuid). Het Noorden koopt zijn schuldgevoel af met overdrachten aan het Zuiden. Het Zuiden gebruikt de transfers om niet te hoeven hervormen. Pro forma hangen aan de transfers strenge voorwaarden voor de ontvangende landen.

Er is echter geen mechanisme in de EU om die hervormingen af te dwingen. Daarvoor zou een centraal begrotingsbeleid nodig zijn, zoals ik eerder betoogde (zie hier). Dan kan een Europese minister van financiën landen die het slecht doen onder curatele brengen. In Nederland bestaat een dergelijke regeling: gemeenten in financiële problemen kunnen een aanvullende uitkering krijgen volgens artikel 12 van de financiële verhoudingswet. Aan die aanvullende uitkering betalen alle Nederlandse gemeenten mee.

Toch vallen meestal maar weinig gemeenten onder de artikel 12-regeling, De reden is dat tegenover de aanvullende uitkering gemeenten een deel van hun zelfstandigheid moeten opgeven. Dat is kennelijk een zo weinig aanlokkelijk perspectief dat gemeenten liever proberen te vermijden in aanmerking te komen voor de artikel-12 status.

Maar een centraal begrotingsbeleid komt er niet

Met toestemming overgenomen van mirjamvissers.nl

Wopke Hoekstra, minister van financiën, had de sleutel in handen om belangrijke hervormingen in de EU af te dwingen. Er was een unieke kans om van de EU op begrotingsterrein een ‘echte’ unie te maken. Onder druk van de zuidelijke lidstaten en 60+ Nederlandse economen was het enige dat hij wist af te dwingen, volgens De Volkskrant het volgende: “Zodra de corona-crisis voorbij is, worden ‘alle eurolanden’ (niet alleen degene die lenen) geacht de Europese begrotingsregels weer na te leven.” Let op het woord: “geacht”. Ook voor de corona-crisis werden de eurolanden al geacht de regels na te leven, maar ze deden het niet. Waarom dan na de corona-crisis wel als er toch geen autoriteit in de EU komt die dat zou kunnen afdwingen?

Inderdaad, de EU is en blijft een transferunie.

16 maart 202019 maart 2020

Grote projecten als verspilling

Het is er nu even niet de tijd voor, maar als straks de coronavirus-pandemie voorbij is, gaan vele overheden weer enthousiast aan de slag met grote projecten. Infrastructuurprojecten (trein, metro, bus, e.d.), openbare gebouwen (sporthal, schouwburg, operahuis, e.d.), stadsontwikkeling, IT-projecten, enz. worden uit de grond gestampt. Deze projecten, soms uitgevoerd met gigantische budgetten, leiden als het meezit tot monumentale resultaten. Het Sidney operahuis en de Elbphilharmonie in Hamburg zijn daar voorbeelden van. Behalve door hun relatief omvangrijke budget, worden deze projecten ook gekenmerkt door grote risico’s op kostenoverschrijdingen of op lager dan verwacht gebruik van het uiteindelijke bouwwerk.

Niet alle economen vinden kostenoverschrijdingen inefficiënt

Die kostenoverschrijdingen worden door burgers, maar zeker ook door veel economen als bewijzen van mismanagement en/of verkeerde projectkeuze beschouwd. Bent Flyvbjerg is zo’n econoom die vindt dat bij veel projecten de effecten met opzet of per abuis van te voren verkeerd worden ingeschat. Als gevolg daarvan worden vaak niet de meest geschikte projecten gekozen.

Niet alle economen zijn het daarmee eens. De economen Fabian Herweg en Marco Schwarz zien kostenoverschrijdingen bij grote projecten als onvermijdelijk. De partij die het project uitbesteedt, kan het aanbestedingsproces echter zo inrichten dat de feitelijke prijs die tot stand komt, na heronderhandelingen, toch zo laag mogelijk is. Dit laten zij zien in een academisch paper dat zich niet makkelijk laat uitleggen.

Flyvbjerg: technici, politici en ambtenaren willen de kosten niet kennen

Laten we ons daarom eerst met Flyvbjerg bezig houden, wiens werk wat meer rechttoe-rechtaan is. Hij heeft een grote reputatie verworven door zijn empirische berekeningen van risico’s op ‘foute inschattingen’ bij grote projecten. Bijvoorbeeld, in een paper uit 2007 analyseert hij de aanleg van 44 stadsrailprojecten. Zijn bevinding: de gemiddelde kostenoverschrijding bedraagt 45 procent en gemiddeld was het aantal passagiers 51 procent lager dan verwacht.

Flyvbjerg heeft veel van dit soort berekeningen gemaakt en zijn conclusie was steeds weer hetzelfde: kosten worden onderschat, het gebruik van het goed (een gebouw, railverbinding, enz.) wordt overschat en de uitvoeringstijd is in vrijwel alle gevallen veel langer dan gepland. Als Flyvbjerg deze berekeningen kan maken, waarom kunnen de mensen die betrokken zijn bij dergelijke projecten dat dan ook niet doen? Zijn antwoord (in 2014) is heel simpel: omdat zij daar geen belang bij hebben. Van grote projecten raken de belanghebbenden in “vervoering”. Voor technici zijn de resulterende monumenten kunststukjes die hen een grote reputatie kunnen bezorgen.

Politici motiveren grote projecten soms omdat die tot een groeispurt kunnen leiden (maar waar economische groei vandaan komt, is niet zo helder, zie hier). Zij zijn echter vooral dol op grote projecten door de zichtbaarheid die de resulterende monumenten kunnen creëren bij het publiek en de media. Grote projecten zijn “media magneten die het beeld opleveren van pro-actieve politici. Daarom hebben grote projecten aantrekkingskracht op politici, omdat politici niets liever willen dan zichtbaar zijn” (Flyvbjerg, 2014, mijn vertaling). Dan is het niet handig om de waarheid over kosten en opbrengsten onder ogen te moeten zien.

De meest spectaculaire kostenoverschrijdingen

De volgende tabel, uit het eerder aangehaalde 2014-paper van Flyvbjerg, demonstreert de grote financiële risico’s die vooral megaprojecten met zich brengen. Zowel de omvang als het vaak innovatieve karakter van deze soms spectaculaire projecten brengen grote onzekerheden in de (on)mogelijkheden van de uitvoering met zich mee. Dit kan tot uiteindelijke uitvoeringskosten leiden die twee tot negentien keer zo hoog zijn als oorspronkelijk berekend. Zo kende het beroemde operagebouw van Sydney in Australië een kosten-overschrijding van 1400%!

De tabel bevat een selectieve keuze, het zijn de meest spectaculaire overschrijdingen die te vinden zijn. Niet alle kostenoverschrijdingen zijn zo spectaculair, maar, zo meldt Flyvbjerg, kostenoverschrijdingen zijn geen uitzondering. Voor negen van de tien projecten geldt dat de uitvoering niet binnen het oorspronkelijke budget wordt uitgevoerd.

De verliezers van de Kanaaltunnel

De Kanaaltunnel kende slechts een bescheiden kostenoverschrijding van 80%. Vanaf het begin van de exploitatie van de tunnel, werd de exploitant geconfronteerd met financiële problemen als gevolg van de kostenoverschrijdingen bij de bouw (Wikipedia). De aflossing van de schuld werd echter niet op de gebruikers verhaald. Zoals Flyvbjerg uiteenzet, werden passagiers van de Kanaaltunnel in hoge mate gesubsidieerd. De subsidie kwam in dit geval echter niet van de belastingbetaler, maar van private investeerders die door de negatieve rendementen op het project hun inleg verloren. De Kanaaltunnel is een typisch voorbeeld van een project dat een technologisch succes was, maar financieel een tragedie vormde voor de sponsors van het project.

Monumenten worden niet aangelegd bij volledige informatie…

Flyvbjerg definieert het succes van een project als de mate waarin een project binnen het vastgelegde budget, binnen de geplande tijd en met de verwachte opbrengsten wordt afgerond. Aangezien voor de criteria afzonderlijk geldt dat zij gemiddeld slechts voor één van de tien projecten opgaan, is de conclusie dat van de 1000 projecten er gemiddeld slechts één succesvol zal zijn. Toch worden grote projecten altijd doorgezet als tijdens de uitvoering kostenoverschrijdingen of vertragingen aan het licht komen. Het blijkt in de praktijk onmogelijk om gestarte projecten weer af te blazen.

Maar stel dat men van te voren de ‘echte’ kosten en tijdsinvesteringen van een project zou kennen en dat die inderdaad veel hoger en langer zijn dan de eerste berekeningen aangaven. Dan zou men wellicht nooit aan zo’n project beginnen. Dat zou dan betekenen dat bij volledige informatie over de kosten van een project, er nooit projecten van de grond zouden komen.

… maar monumenten zijn de moeite waard, toch?

Albert Hirschman beweerde in 1967 op grond van deze constatering dat het voor een actief investeringsbeleid van overheden daarom beter is niet alle informatie van te voren te hebben. Dat is mede het geval omdat we bij grote projecten niet alleen de kosten onderschatten, maar ook de creativiteit waarmee problemen bij de implementatie van projecten kunnen worden overwonnen.

Bekijk de wereldberoemde schelpen- of zeilenstructuur op het operagebouw van Sydney, Australië. Wie zou die alsnog willen verwijderen als het daardoor mogelijk zou zijn de gigantische kostenoverschrijding bij de aanleg alsnog ongedaan te maken? Dat is sowieso al ondenkbaar omdat het gebouw sinds 2007 op de werelderfgoedlijst van de UNESCO staat. Dat lijkt een sluitend bewijs dat kostenoverschrijdingen grootse architectonische prestaties mogelijk maakt. De monumentale waarde die uiteindelijk gerealiseerd wordt, levert dan een compensatie voor de kostenoverschrijdingen.

Flyvbjerg: grote projecten zijn verspilling…

Flyvbjerg bestrijdt deze zienswijze. Zijn belangrijkste punt is dat het in geïsoleerde gevallen kan voorkomen dat de monumentale waarde van het gebouw bij voorbaat wordt onderschat en dat deze onderschatting de kostenoverschrijdingen kan compenseren. Of dat bij het operagebouw van Sydney het geval was, betwijfelt Flyvbjerg. Een niet in rekening gebrachte kostenpost in Sydney was het reputatieverlies dat de Deense architect Jörn Utzon leed door de twijfels die latere lokale bestuurders opwierpen over zijn capaciteiten als kostenbeheerder (zie ook hier). Dit reputatieverlies zorgde ervoor dat Utzon nauwelijks nog opdrachten kreeg voor zulke monumentale opdrachten als bij het operagebouw van Sydney.

In de meeste gevallen zijn zowel de kosteninschattingen als de inschattingen van de behoefte bij grote projecten te optimistisch. De hoger dan verwachte kosten en de lager dan verwachte vraag versterken elkaar in plaats van elkaar te compenseren. Projecten waarvoor dit geldt, en dat geldt voor meer dan 99% van de projecten volgens Flyvbjerg, zijn vaak economisch niet levensvatbaar. Bovendien zorgen de soms dramatische kostenoverschrijdingen ervoor dat andere wel economisch levensvatbare, maar wellicht niet erg spectaculaire projecten geen doorgang kunnen vinden. Zo worden (schaarse) belastingmiddelen verspild bij de toewijzing aan projecten.

Grote, spectaculaire maar niet renderende projecten worden gestart ten koste van kleinere projecten die minder publiciteit opleveren, maar wel renderen. Volgens Flybvbjerg leidt deze praktijk waarbij vooral projecten worden gekozen die er op papier het beste uitzien tot een “survival of the unfittest”. De projecten die er op papier het beste uitzien zijn de projecten die de kosten het meest onderschatten en de waarde van het project het meest overschatten. Zij worden uitgevoerd, maar zijn zo opgezet dat financiële rampen onvermijdelijk zijn.

… omdat de ontwerpers lijden aan de planning fallacy

Hier volgt de les van Flyvjberg in een notendop. Iedereen die direct betrokken is bij een groot project heeft er belang bij het project als voordelig en waardevol voor te stellen. Misinformatie over projecten is dan ook wijdverbreid. Foutieve informatie hoeft niet eens met opzet gegeven te worden; planners zijn vaak te optimistisch over hun eigen mogelijkheden. Zij lijden aan de ‘plannning fallacy‘, een begrip dat gemunt werd door de psycholoog Daniel Kahneman.

Kahneman is een psycholoog die zich heeft bezig gehouden met hoe mensen zich gedragen in economische keuzesituaties. Als je iets wilt ondernemen, vraag je je af, hoe veel tijd gaat dit mij kosten en wat levert dit voor mij op. In hoofdstuk 23 van zijn beroemde bestseller Thinking fast and slow beschrijft hij op amusante wijze hoe hijzelf als voorzitter van een commissie voor curriculumontwikkeling ten prooi viel aan wat hij de inside view noemt. Hij schatte in hoelang zijn commissie bezig zou zijn met de taak (het schrijven van een leerboek), maar keek daarbij niet naar de ervaringen van anderen in soortgelijke situaties, de outside view. In het laatste geval zou hij al gauw tot de ontdekking zijn gekomen dat zijn inschatting veel te optimistisch was. Inderdaad, het werk van zijn commissie bleek zes jaar langer te duren dan oorspronkelijk gepland.

… tenzij men kijkt naar de kosten en opbrengsten van soortgelijke projecten

Het gevolg van de planning fallacy is verspilling omdat juist de niet levensvatbare projecten het groene licht krijgen ten koste van de wel levensvatbare projecten. Het zou dus tot een aanzienlijke welvaartswinst leiden als de informatie over kosten en opbrengsten zo objectief mogelijk wordt gepresenteerd. Dat kan volgens Flyvbjerg door bij de kosten- en vraagramingen van grote projecten rekening te houden met de ervaringen van andere gerelateerde projecten. De data van deze projecten zijn aanwezig zoals Flyvjberg zelf heeft laten zien, bijvoorbeeld bij stadsrail-projecten. Met deze data is het mogelijk een realistische schatting van kosten en opbrengsten te maken.

Zelfs bij realistische schattingen blijven kostenoverschrijdingen mogelijk, al zullen die niet zo groot zijn als bij het operahuis van Sydney (1.400% overschrijding). Reserves moeten dus worden ingebouwd. Het lijkt mij dat die reserves niet aan het budget moeten worden toegevoegd, want dan worden ze zeker opgesoupeerd door projectmanagers. Dat kan worden voorkomen door reserves in een fonds te stoppen. Een projectmanager mag daar een beroep op doen, maar alleen met een goede reden. Om te voorkomen dat er te snel een beroep op het fonds wordt gedaan, zou een uitkering uit het fonds gepaard moeten gaan aan het verlies van bevoegdheid voor managers.

Zijn planners rationeel?

Kahneman en Flyvbjerg gaan niet uit van de veronderstelling dat mensen volledig rationale wezens zijn. Een rationeel persoon zou de juiste kosten en opbrengsten van een project kunnen schatten. Rationele personen hebben geen last van de planning fallacy en ook niet van de sunk-cost fallacy. Die laatste fallacy betekent dat projectmanagers een project niet willen stoppen ook als al duidelijk is dat het mislukt is. Rationele personen zouden in zo’n geval wel stoppen en overgaan op een ander hopelijk wel succesvol project.

De economen Herweg en Schwarz gaan wel uit van rationele besluitvormers. Deze besluitvormers weten dat het niet mogelijk is kosten en opbrengsten volledig en juist vooraf te berekenen. Met dit gegeven, proberen zij er dan het beste van te maken door in de aanbesteding zoveel mogelijk de garantie te krijgen dat de biedende partij later in het proces de kostenoverschrijding zo laag mogelijk zal maken. Hoe dat uitpakt, gaan we hopelijk later nog eens zien.

6 februari 202025 februari 2020

Wat doen we voor onze onplaatsbare medemens? (bijstand, basisinkomen, basisbaan of basis-uitzendbureau)

Het is een soort economische wet dat mensen betaald worden naar hun productiviteit. Mensen met een productiviteit lager dan het minimumloon, werden door voormalig politicus Marcel van Dam tien jaar geleden ‘onrendabelen’ genoemd. Deze onrendabelen (we gebruiken vanaf nu de wat vriendelijker term ‘onplaatsbaren’) zijn ongeschikt voor de arbeidsmarkt: zonder ingrijpen van de overheid met geld en/of regels zullen deze mensen nooit een baan krijgen. Wat moet de overheid voor de onplaatsbaren doen? Recent kwam de Wrr met een (overigens niet helemaal) nieuw idee: de basisbaan. Gaat dit werken? Een tocht langs vele pogingen onplaatsbaren te plaatsen.

Het minimumloon maakt 300.000 mensen onplaatsbaar

Laten we eerst nagaan hoeveel mensen geen plek kunnen vinden op de arbeidsmarkt. Het gaat om mensen met een productiviteit die lager is dan wat met het minimumloon overeenkomt. Geen enkele baas wil die mensen in dienst nemen, want dat levert hem een verlies op. Deze mensen komen dan – onder bepaalde voorwaarden – in de bijstand terecht. Zij ontvangen een minimumuitkering, maar worden toch – volgens de regels – geacht te blijven zoeken naar een baan. Die gaan ze echter niet vinden. Zij zullen daarom naar verwachting lang in de bijstand blijven.

Om een idee te krijgen van het aantal onplaatsbaren in Nederland, kunnen we nagaan hoeveel mensen langdurig een bijstandsuitkering ontvangen. Dat zijn er volgens het CBS ruim 300.000. Dat kan een onderschatting zijn omdat de partner van degene die bijstand ontvangt dan waarschijnlijk ook weinig toegang heeft tot de arbeidsmarkt. Er zijn ook mensen met een ‘normale’ baan die een partner hebben zonder uitkering, maar ook zonder toegang tot de arbeidsmarkt. Het getal van 300.000 kan echter ook een overschatting zijn, omdat zelfs mensen die lang in de bijstand hebben gezeten soms toch een baan vinden en dus de bijstand weer verlaten.

Uit de gegevens van het CBS blijkt ook dat van de mensen zonder migratie-achtergrond (zeg maar autochtone Nederlanders) nog geen 0,2% langdurig bijstand ontvangt. Van de mensen met een niet-Westerse migratieachtergrond (zeg maar allochtonen) ontvangt ongeveer 12% langdurig bijstand. Dat duidt er niet op dat deze allochtonen allemaal onrendabel zijn; het lijkt er eerder op dat zij zich niet of niet voldoende geschikt maken voor de arbeidsmarkt (slechte beheersing van de Nederlandse taal, slechte werkethiek, ed.), of dat potentiële werkgevers deze mensen op grond van een vooroordeel niet geschikt voor een baan vinden.

Het getal van 300.000 onplaatsbaren is dus niet erg hard, ook omdat capaciteit en gedrag hier (maar eigenlijk: zoals altijd) door elkaar lopen. Sommige ‘onplaatsbaren’ zouden misschien best geschikt kunnen zijn voor een gewone baan op de arbeidsmarkt, maar doen zich voor als onrendabel omdat zij het wel prettig vinden om buiten het stramien van een arbeidsleven te blijven. Maar zelfs als er maar 200.000 onplaatsbaren zouden zijn, is dat toch een substantieel aantal. Per jaar kosten deze onplaatsbaren de overheid ongeveer 2,5 tot 3 miljard euro aan bijstand. Het is dus best de moeite waard te proberen onplaatsbaren weer rendabel te maken.

Melkert-banen hebben niet tot reguliere banen geleid

Bron: commons.wikimeida.org (PvdA Poster, Ad Melkert)

Er zijn al diverse pogingen gedaan om mensen ‘met een grote afstand tot de arbeidsmarkt’ – zoals dat officieel heet – aan een betaalde baan te helpen. Een van de meest in het oog springende pogingen van de afgelopen drie decennia waren de zogenaamde Melkert-banen, die in 1994 werden ingevoerd. Dit waren gesubsidieerde banen en, omdat er geen concurrentie met bestaande banen mocht zijn, waren het allemaal nieuw gecreëerde banen. Die banen werden vaak ingevoerd bij semi-publieke instellingen zoals scholen, bejaardenhuizen, enz. Het idee was dat als mensen een tijd in een gesubsidieerde baan zouden werken, zij op een gegeven moment door de ervaring die zij opdeden en door het wennen aan het werkritme, vanzelf geschikt zouden worden voor een reguliere niet gesubsidieerde baan.

Binnen twee jaar na de start van de Melkert-banen verschenen er echter al berichten dat de doorstroming van de zogenoemde ‘Melketiers’ te wensen overliet. De doorstroming was slechts 10%, zo meldde De Volkskrant in 1996. Latere berekeningen wezen uit dat de doorstroming eerder in de buurt van 5% dan in buurt van de 10% zat. Dat zou kunnen bewijzen dat de onplaatsbaren ‘echt’ onrendabel zijn: werkgevers hebben er geen vertrouwen in dat Melketiers zonder verlies in hun bedrijf kunnen worden ingezet. De vraag is natuurlijk hoe de werkgevers dat kunnen weten. Misschien weten ze dat helemaal niet, maar gaan ze ervan uit dat iemand die in een Melkertbaan heeft gewerkt (dus met subsidie) vast en zeker niet rendabel kan zijn. Als iemand voor een Melkertbaan kiest, is dat voor een werkgever een signaal dat die persoon zichzelf ongeschikt acht voor een reguliere baan.

Werkt loonkostensubsidie beter?

Misschien was het probleem van de Melkert-banen wel dat het nieuw gecreëerde banen moesten zijn. Er mocht immers geen verdringing bij bestaande banen plaats vinden. De angst was dat werkgevers Melketiers in plaats van ‘gewone’ werknemers zouden inzetten; die Melketiers waren immers goedkoper door de subsidie. Als je er even nadenkt, concludeer je dat de beleidsmakers hier een denkfout maakten. Gewone werknemers in banen op of boven het minimumloon zijn immers hun loon waard, Melketiers zijn dat loon niet waard: zonder subsidie zou de werkgever verlies lijden op een Melketier. Dankzij de subsidie die de werkgever krijgt op het minimumloon zijn de Melketiers precies het loon waard. Ofte wel, een Melketier is voor de werkgever niet goedkoper dan een reguliere werknemer. Verdringing ligt niet voor de hand als een Melketier niet goedkoper is dan een niet gesubsidieerde werknemer op het minimum.

Waarom dan niet alleen een subsidie gegeven en verder gezwegen over mogelijke verdringing? Omdat er in de voorgaande alinea toch iets fout gaat. Er wordt namelijk aangenomen dat alle onplaatsbaren even onrendabel zijn, maar dat is natuurlijk niet waar. Sommige mensen kunnen bijna niets en anderen zitten heel dichtbij de productiviteit die het minimumloon veronderstelt. Dus eigenlijk zou iedere onrendabele een andere subsidie moeten krijgen, afhankelijk van zijn of haar productiviteit.

En daar ontstaat een nieuw probleem, want hoe bepaal je de productiviteit van iemand. Daar is geen duidelijk recept voor. Bovendien kan het voor iemand wiens productiviteit gemeten moet worden, voordelig zijn als die productiviteit zo laag mogelijk wordt ingeschat. Bij een lage productiviteit volgt er een hoge loonkostensubsidie, maar dat betekent ook dat de werkgever geen al te hoge eisen aan de werknemer in spe kan eisen: zijn (of haar) productiviteit is immers laag. Dat is op langere termijn ongunstig voor de laagbetaalde, want een hoge loonkostensubsidie kan door de werkgever worden opgevat als een signaal dat de laagbetaalde niet geschikt is voor een reguliere baan. Een hoge loonkostensubsidie betekent dus indirect dat de doorstroom naar ‘normaal’ betaald werk uitblijft.

Het basisinkomen durft niemand aan, ….

Een alternatief dat al heel lang in de Nederlandse discussie rondwaart, is het basisinkomen. De opzet van het basisinkomen is om iedereen vanaf 18 jaar simpelweg een onvoorwaardelijk minimuminkomen te geven. Voor mensen die werk niet als een noodzakelijke levensvervulling zien, zal dit inkomen voldoende zijn om in het levensonderhoud te voorzien. Mensen die werk zien als een vorm van zelfrespect en een bron van sociale contacten, zullen juist met het basisinkomen op zak, veel eenvoudiger aan werk kunnen komen dan zonder een basisinkomen het geval zou zijn. Werkgevers mogen het basisinkomen immers beschouwen als een soort franchise waar bovenop de werkgever het inkomen aanvult. Vooral voor mensen met een productiviteit rond het minimuminkomen zullen de loonkosten voor de werkgevers daarom zeer laag zijn en zal de vraag naar deze werknemers sterk kunnen toenemen.

Het basisinkomen lost dus direct het probleem voor de onplaatsbaren op. Het minimumloon bestaat niet meer en voor de werkgever zijn zelfs de onplaatsbaren winstgevend. Toch durven maar weinig mensen het basisinkomen van harte aan te bevelen. Integendeel, velen raden de invoering van het basisinkomen af. Er zijn veel redenen voor, we noemen er hier twee.

… want de effecten zijn onzeker

De eerste reden is de angst dat onder het basisinkomen veel meer mensen dan verwacht besluiten zich niet op de arbeidsmarkt te melden. Het eigenaardige is dat er veel wordt beweerd dat een baan voor iedereen noodzakelijk is om aan het leven structuur en zin te geven, maar dat men kennelijk toch vreest dat veel mensen dat niet vinden. Dat laatste zou dan wel weer in overeenstemming zijn met de micro-economische theorie die ervan uitgaat dat mensen werk als een disutility beschouwen. Ofte wel, als er een mogelijkheid is werk te vermijden, zal men dat doen. Het basisinkomen biedt juist die mogelijkheid.

Er is dus een grote onzekerheid over de gedragseffecten van een basisinkomen. Daarom wordt er vaak aangenomen dat er geen gedragseffecten zijn van de invoering van het basisinkomen. Je kunt dan rechttoe rechtaan uitrekenen hoeveel de invoering van het basisinkomen netto kost. In 1982 deden de economen C. de Kam en P. de Graaf dat al in het economenblad ESB (alleen voor abonnees). Volgens hun berekening zou de invoering van het basisinkomen 35 miljard gulden gaan kosten. Zij noemen de invoering van het basisinkomen daarom een utopisch plan. In 2016 deden Alfred Kleinkecht c.s. die berekening nog eens over in het Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken. Zij komen uit op een bedrag van 107 miljard euro. Daarmee hebben we dan de tweede reden waarom velen de invoering van het basisinkomen ontraden. De extra uitgaven zijn zo hoog dat de financiering ervan tot grote verstoringen van de economie moeten leiden.

Melkertbanen worden Muyskenbanen, …

Een loonkostensubsidie zal dus niet helpen laagbetaalde onplaatsbaren aan een reguliere baan te helpen. Werken met behoud van (een deel van de) uitkering – ook wel eens geopperd als remedie voor de onplaatsbaren – is een impliciete loonkostensubsidie. Daarbij krijgt de onplaatsbare geen of een laag loon, maar mag hij/zij de uitkering behouden. Een basisinkomen is in feite ook een subsidie, maar dan een subsidie die iedereen krijgt. Daarom gaat van een basisinkomen, anders dan bij een loonkostensubsidie, niet het signaal uit dat iemand zichzelf eigenlijk onplaatsbaar vindt. Het budgettaire risico van een basisinkomen (voor iedereen) is echter erg groot.

Foto: Ad Huikeshoven – Eigen werk, CC BY-SA 3.0

Dan keren we weer terug naar de Melkertbanen, speciaal gecreëerde banen die zowel voor de laagbetaalden met weinig kans op een reguliere baan als voor de maatschappij nuttig zijn. Maar anders dan bij de Melkertbanen is er geen sprake van een subsidie. Met dit voorstel kwam de Wrr in januari jl. op de proppen. Dat idee was overigens niet van de Wrr zelf. De Maastrichtse hoogleraar Joan Muysken kwam in 2010 met dit voorstel (zie het artikel van Klosse en Muysken op de economenwebiste Me Judice).

… maar we noemen ze nu basisbanen

Muysken noemde zijn ‘Muyskenbanen’ (bescheiden als hij is) basisbanen. Het uitgangspunt van de basisbanen is dat het een taak van de overheid is voor iedereen volwaardig en zinvol werk te garanderen. Dat betekent dat de overheid de plicht heeft om met name de onplaatsbaren een arbeidsovereenkomst tegen het minimumloon aan te bieden. Deze plicht wordt bij de gemeenten neergelegd die nu ook al verantwoordelijk zijn voor de reïntegratie van langdurig werkelozen.

Het idee van de basisbaan leidt direct al tot een aantal problemen. Ten eerste, als de gemeente de plicht heeft basisbanen te creëren, heeft de onplaatsbare dan de plicht zo’n basisbaan te accepteren? Mag de onplaatsbare ook thuis blijven zitten? Aangezien Muysken de basisbaan een ‘garantie op een zinvolle baan’ noemt, lijkt hier sprake te zijn van vrijwilligheid – vrijwilligerswerk kan bij Muysken overigens ook als een basisbaan gelden. Als de onplaatsbare niet geplaatst wil worden, hoeft dat ook niet. De gemeente kan dan potentieel met een hele serie aan niet vervulde zinvolle maatschappelijke taken komen te zitten.

Maar, als de onplaatsbare de taken niet wil vervullen, mag dan iemand die productief genoeg is voor werk op minimumniveau die banen vervullen? Voor een plaatsbare kan een basisbaan aantrekkelijk zijn: aangezien een basisbaan wordt ingericht voor een onplaatsbare, zullen de eisen die aan zo’n baan gesteld kunnen worden minder zijn dan voor een reguliere baan. Er wordt een minimumloon betaald, maar de productiviteit die verwacht wordt is minder dan het minimumloon. Dat wordt dus een baan zonder stress voor een plaatsbare.

Misschien willen wel heel veel mensen een basisbaan

Maar dat leidt dan weer tot andere problemen. Als mensen die productief zijn op het niveau van het minimumloon een basisbaan mogen vervullen, kan er wel eens heel veel belangstelling zijn voor de basisbanen. Die belangstelling komt van mensen in reguliere banen op of misschien iets boven het minimumniveau. Deze banen lopen dus leeg. De gemeente zou dat kunnen voorkomen door alleen onplaatsbaren toe te laten voor de basisbanen. Dat betekent dan weer dat het voor veel mensen interessant kan worden om zich als onplaatsbare voor te doen om op die wijze in aanmerking te komen voor een relaxte baan.

Kortom, de basisbaan kan een aanzuigende werking hebben. In plaats van 300.000 onplaatsbaren – die wij eerder hadden geteld – krijgen we misschien wel twee miljoen onplaatsbaren, of nog meer. Overigens was Muysken bij zijn telling op twee miljoen onplaatsbaren uitgekomen. Hij rekende ook mensen zonder baan mee die misschien wel willen werken, maar geen uitkering krijgen. Dat kost de overheid dan bruto 40 miljard euro.

Is het erg dat mensen die plaatsbaar zijn zich voordoen als onplaatsbaar? Ja, dat is erg want dat betekent dat voor veel meer mensen een reguliere baan uit het zicht raakt. Door zich als onplaatsbaar voor te doen, plakken mensen zich direct het etiket ‘ongeschikt voor een reguliere baan’ op. Veel laag betaald werk dat in de particuliere sector door mensen met een productiviteit op of net iets boven het minimumloon wordt gedaan, kan dan niet meer gedaan worden. De mensen die dat zouden kunnen doen zijn naar een baan voor een onplaatsbare vertrokken.

Basisbanen zijn een variant op de Sociale WerkVoorziening (SWV)

Hoewel de gemeenten de werkgevers zijn van de basisbanen, mogen de onplaatsbaren ook binnen de private sector te werk gesteld worden. Dan begint deze constructie dus erg te lijken op de vroegere sociale werkvoorziening, (SWV), die dezelfde constructie kent. Bij de SWV werden eenvoudige werkzaamheden op bestelling uitgevoerd. Dit betrof bijvoorbeeld inpakwerk van snoep, eenvoudige houtbewerking, enz. Deze voorziening is echter in een sterfhuisconstructie terecht gekomen omdat er geen nieuwe mensen meer mogen worden aangenomen (zie SCP).

De SWV is op termijn afgeschaft omdat de mensen die bij de SWV werkten niet doorstroomden naar een reguliere baan. We weten nu inmiddels dat dit ook niet verwacht had mogen worden. De onplaatsbaren vonden hier beschutting bij de SWV en maakten zich ook nog voor een deel productief.

De afschaffing van de SWV maakt malafide zorgondernemers rijk

Na het afschaffen van de SWV is er voor deze mensen geen bescherming meer. Uiteraard laat onze beschaafde maatschappij deze mensen niet aan hun lot over en moeten de gemeenten deze ‘cliënten’ een vorm van dagbesteding aanbieden. Hier zien we hoe de logica van het beleidsdenken een bezuinigingsmaatregel (“de SWV werkt niet, dus afschaffen”) in zijn tegendeel doet verkeren.

Want in plaats van deels productief te zijn bij de SWV, gaan deze mensen als dagbesteding op een zorgboerderij of bij een motorbedrijf aan de slag. Deze bedrijven betalen niet aan de overheid, zoals bij de SWV het geval zou zijn. Nee, de overheid betaalt aan deze bedrijven, want het werk dat de cliënten doen wordt niet meer als werk beschouwd. Zij krijgen zorg. Het is een prachtig verdienmodel voor malafide types die zelfs in staat zijn dagbesteding te verlenen in de hennepteelt (zie hier).

Terug naar de SWV, maar noem het basisuitzendbureau

Kortom, het is tijd dat we de de SWV weer optuigen, maar we gaan die nu het BasisUitzendBureau (BUB) noemen. De BUB wordt gefinancierd door de rijksoverheid. Overal in het land gaan we BUBs oprichten waar de overheid (rijk en lagere overheden) mensen kan inhuren. Uiteraard niet voor een minimumloon, maar voor een bedrag dat overeenkomt met de ‘loonwaarde’ van de betrokken mensen. Daar doen we niet moeilijk over: we zetten voor iedereen de loonwaarde laag. We doen ook niet moeilijk over een beetje marktwerking. In tegenstelling tot bij de zorg kunnen we bij het plaatsen van de onplaatsbaren best wel een beetje marktwerking invoeren. Ook marktbedrijven mogen een beroep doen op medewerkers bij de BUB. Deze BUB-ers kunnen voor langere of voor kortere tijd uitgezonden worden naar zo’n marktbedrijf, bijvoorbeeld om daar inpakker te worden.

Deelname aan de BUB wordt verplicht voor een onplaatsbare, maar het moet mogelijk zijn de werktijd te besteden aan vrijwilligerswerk. Daarvoor moet dan wel toestemming zijn van de directeur van de BUB. Bovendien word je alleen tot de BUB toegelaten na minstens twee jaar in de bijstand te hebben gezeten .

De aanzuigende werking van een BUB-plaats zal wel meevallen. Als je op een BUB geplaatst wordt, kun je allerlei soorten werk verwachten, zoals snoepjes inpakken, concierge-activiteiten op een school, ramen lappen, mestkuilen leeg halen, enz. Ook al ligt het tempo van een BUB-klus laag, het is toch, door het soms commerciële karakter, minder gericht op maatschappelijk nuttig werk. en daarom minder aanzuigend.

Kortom, voer zo snel mogelijk voor het heil van onze onplaatsbaren en ter voorkoming van het verder binnendringen van de criminaliteit in dagbestedingsactiviteiten de BUB in.

21 november 201924 november 2019

Joris Tieleman begrijpt de economische wetenschap (nog) niet

Meer dan vier jaar geleden had Joris Tieleman samen met Lorenzo Fränkel in het tv-programma Buitenhof een discussie met Pieter Gautier, hoogleraar arbeidseconomie in Amsterdam, over de stand van zaken in de economische wetenschap. Tieleman verweet Gautier dat hij ten onrechte het bestaan van “de blinde vlekken van de economische wetenschap die slechts oog heeft voor het rationele wiskundige model en een perfect werkende markt die keer op keer tot crises leiden” ontkent (zie deze samenvatting). Tieleman was toen nog student in de economie. Inmiddels bereidt hij een proefschrift in de economie voor. Hij moet nog veel leren, zoals blijkt uit een lang opiniestuk van hem in De Volkskrant.

Thomas Piketty, een neoklassiek econoom

Bron: commons. wikimedia.org *foto door Sue Gardner*

Neem bovenstaande quote; deze wemelt van de misvattingen. Laten we er één uitlichten: de economische wetenschap zou ook zonder wiskundige modellen moeten kunnen. Kijk naar Thomas Piketty, die in 2014 een dik boek schreef over kapitaal met haast geen formules. Dit boek sloeg in als een bom, vooral door de boodschap. Die boodschap was dat het aandeel van kapitaal in het nationale inkomen vrijwel ongeremd zal gaan toenemen, ten koste van het aandeel van arbeid. Een mooie, bijna marxistische boodschap die dan ook door mensen als Joris Tieleman werd omarmd als bewijs dat het ook anders kan, namelijk stevige economische conclusies trekken zonder wiskundig model. Helaas, geheel onjuist. Piketty is een vertegenwoordiger (tegen wil en dank) van de neoklassieke economie, de stroming die “veel waarde toekent aan de markt en marktwerking in de economie. Deze theorie gaat ervan uit dat mensen rationeel zijn en vooral uit zijn op het eigenbelang. (…) Wij zijn niet tegen die neoklassieke benadering van de economie, maar wel tegen de dominantie daarvan in het economieonderwijs.”

Aldus Rethinking Economics, een groep economiestudenten, met Joris Tieleman als een van de leidende figuren betrokken bij de oprichting. Bij Piketty is het neoklassieke model zo dominant als het maar zijn kan, alleen is dat model vakkundig in zijn boek verborgen. Hij is zelfs zo neoklassiek dat Marxistische economen, die kapitalisten als uitbuiters zien, Piketty kapittelen omdat hij geen oog heeft voor de opvatting van kapitaal als basis voor macht en machtsmisbruik (zie hier ). Zonder zijn neoklassieke uitgangspunten had hij zijn boek zelfs niet kunnen schrijven.

Een zo’n uitgangspunt, bijvoorbeeld, is dat je kapitaal kunt meten, eenvoudigweg door de waarde van niet-menselijke hulpmiddelen die gebruikt worden bij de productie van goederen en diensten (machines, gebouwen, computers, etc.) bij elkaar op te tellen. Die meting is nogal cruciaal in het boek van Piketty, maar volgens een Marxistisch econoom is zo’n meting neoklassieke onzin: de waarde van kapitaal wordt vooral bepaald door manipulatie van de kapitaalbezitters. Zij kunnen, afhankelijk van de situatie, soms de waarde van hun bezit kunstmatig oppompen en soms klapt de waarde uit elkaar (zie dit blog voor meer informatie).

De markt werkt vaak niet goed

Mijn vak (openbare financiën) gaat voor een belangrijk deel over de vraag wanneer en waarom de markt niet goed functioneert. Adam Smith kwam 240 jaar geleden met het idee dat de markt er voor kon zorgen dat de welvaart van een land zo hoog mogelijk wordt. Vraag en aanbod op een markt worden bij elkaar gebracht omdat prijsveranderingen eventuele overschotten (te veel aanbod) of tekorten (te veel vraag) vanzelf weg werken. Beter dan de markt, dat kan niet.

Dat was 240 jaar geleden. Daarna zijn er karrevrachten aan artikelen en boeken geschreven om te laten zien dat de markt niet altijd (goed) werkt. De markt werkt bijvoorbeeld niet goed wanneer vragers en aanbieders verschillende informatie hebben over de kwaliteit van het verhandelde goed. Er zijn meningsverschillen tussen economen wanneer die zogenaamde markt-imperfecties relevant zijn. Milton Friedman (1912-2006, zie foto) was een typisch voorbeeld van een econoom die heilig in de markt geloofde. Maar Joseph Stiglitz is een tegenvoorbeeld. Beluister hier wat hij in 2010 over het marktmechanisme zei. Stiglitz zelf heeft in zijn academische werk fundamentele artikelen geschreven die laten zien wat er gebeurt als de ‘simplistische aannames’ van de vrije-markteconomen niet opgaan. Hij schreef sommige van die artikelen in de jaren 70, ver voor de kredietcrisis.

Met dit gegeven voelt het voor mij vreemd aan om te horen verkondigen dat de neoklassieke economie “veel waarde toekent aan de markt en marktwerking in de economie”. Hebben de heren en dames studenten dan zo’n slecht economie-onderwijs gekregen dat ze middel en doel niet meer van elkaar kunnen scheiden? Je zult toch eerst moeten weten hoe de markt zou moeten werken in het ideale geval van Adam Smith (=middel) voordat je iets kunt zeggen over wat er allemaal fout kan gaan in de markt. Als je weet hoe de markt werkt, dan weet je ook of en hoe die afwijkt van het ideale geval en dan weet je ook wanneer je de markt juist niet moet inschakelen, en wanneer wel (=doel).

Iedere markt is verschillend. De markt voor brood werkt redelijk goed, maar de markt voor zorg is typisch een voorbeeld van een markt waar heel veel zogenaamde marktimperfecties een rol spelen. Eigenlijk is er ook niet één markt, maar is er sprake van meerdere markten tegelijk. In al die markten speelt informatie-asymmetrie een rol, tussen verzekeraar en verzekerde, tussen patiënt en dokter, tussen patiënt en zorginstelling en tussen al deze groepen en de overheid (gemeenten, provincies en het Rijk). Informatie-asymmetrie wil zeggen dat een van de twee kanten van de markt (vraag of aanbod) andere informatie heeft dan de andere kant. Op een vrije markt kan dit tot regelrechte rampen lijden, zoals onverzekerbaarheid voor sommige groepen mensen, vooral relatief arme en ongezonde mensen, zie hier voor meer details.

Beleidsmakers kennen hun markten ook niet altijd

Voor het beleid is kennis van de werking van de zorg- en zorgverzekeringsmarkt een belangrijk gegeven. In Nederland heeft deze kennis tot een sterke regulering van de zorgverzekeringsmarkt geleid. Met dank aan de neoklassieke theorie.

Er is door beleidsmakers echter wel min of meer ongereguleerde marktwerking ingevoerd in delen van de zorg waar je marktwerking zeker zou moeten weren, namelijk in de zogeheten care-sector. In deze sector gaat het er niet om mensen (=patiënten) te genezen van ziekte, maar om mensen (=cliënten) te helpen hun leven (weer) op de rails te krijgen. Deze zorgvragers zijn namelijk (hopelijk tijdelijk) niet in staat (goede) keuzes te maken, en zijn afhankelijk van anderen om weer doel en richting in hun leven te vinden. Deze mensen zijn interessante ‘objecten’ voor zorgaanbieders die winsten ruiken. Zij bieden ‘hulp’ aan om geld te verdienen en weten hun cliënten afhankelijk van hen te maken. Dat is niet moeilijk, want deze mensen zijn stuurloos: als ze eenmaal gevangen zijn in het web van een kwaadwillende aanbieder, kunnen zij geen kant meer op. De aanbieder heeft dan in feite een monopolie gekregen op de zorg voor de cliënt. Die zorg is dan vaak beroerd, zie: dit blog voor details.

Monopolievorming is een reden voor de overheid om de markt heel strikt te reguleren. Dat gebeurt in de ‘care’-sector niet, waarschijnlijk omdat de beleidsmakers te weinig geleerd hebben de neoklassieke theorie op de juiste wijze toe te passen. Wat lezen we daarover bij Joris Tieleman? Het volgende: “Maar die focus op markten en commerciële bedrijven maakt het wel erg moeilijk om een sector als de zorg te begrijpen, waar slechts een beperkt deel aan echt commerciële partijen wordt overgelaten en de overheid ook veel zelf doet.”

Joris Tieleman begrijpt dus niet dat als je de markten en de marktwerking goed leert kennen (volgens de neoklassieke theorie), je ook beter zult begrijpen wanneer je wel en wanneer je niet in de markt kunt ingrijpen. Dan lijkt het wel wat vreemd dat Tieleman vindt dat er minder aandacht besteed moet worden aan marktwerking in de economie-opleiding. Voor hem zelf had een uitgebreidere bestudering van marktwerking geen kwaad gekund.

De economische theorie begrijpt economische groei niet

Nog een citaat van Tieleman: “Economische groei drijft ons naar de afgrond. Waar is die groei voor nodig, Nederland is toch al rijk genoeg?” Dat is dan niet een quote van Tieleman zelf, maar van een student die hij kennelijk met instemming opvoert. De rol van economische groei in de economische theorie is een voortdurende bron van misvattingen. Het citaat suggereert dat uit de theorie zou volgen dat groei goed en zelfs noodzakelijk is.

Ook hier heeft Tieleman in de klas niet goed opgelet. De economische theorie is namelijk vrijwel niet in staat economische groei te verklaren (zie hier). De neoklassieke theorie kan alleen maar uitleggen waarom economische groei ophoudt, terwijl de zogeheten endogene-groeitheorie een ad-hoc aanname nodig heeft om economische groei te verklaren. Die ad-hoc aanname is dat als er maar voldoende ideeën zijn voor nieuwe producten economische groei op gang blijft (het invoeren van deze aanname in de theorie was genoeg voor een Nobelprijs in de economie). Die groei kan dan zelfs duurzaam zijn als de overheid op de juiste wijze ingrijpt.

Voor zover ik weet is deze zogenaamde endogene-groeitheorie empirisch niet te bewijzen. De beleidsaanbevelingen die er uit volgen, zijn ook erg dun: de overheid moet er voor zorgen dat nieuwe ideeën voldoende ruimte krijgen. Dat leidt dan meestal tot de dooddoener dat er meer in onderwijs geïnvesteerd moet worden, maar hoeveel en in welke richting is onduidelijk.

Bovendien, is het wel zo dat nieuwe ideeën altijd tot meer groei leiden? Er zijn ook economen die gevonden hebben dat het toepassen van nieuwe ideeën ook tot een doodlopende straat kan leiden. In het jargon van de econoom: er kan sprake zijn van afnemende meeropbrengsten van nieuwe ideeën. Dan zijn we weer terug bij af en weten we dus nog steeds niet waarom economieën kunnen groeien.

Kortom, de economische theorie heeft verbazend weinig te melden over economische groei: het ontstaan ervan kan niet verklaard worden en of groei nu goed of slecht is voor de welvaart, daar weet de theorie zo mogelijk nog minder van. Tieleman en zijn Rethinking Economics lijdt hier dus aan een overschatting van wat de theorie te zeggen heeft.

Met de (neoklassieke) economie kun je niet voorspellen

Dit probeerde de grote econoom John Maynard Keynes 75 jaar geleden al onze eigen Jan Tinbergen (1903-1994; vader van het CPB; Nobelprijs voor de economie in 1969) duidelijk te maken (tevergeefs, zie hier).

Geen enkele economische stroming genereert overigens betrouwbare voorspellingen. Waarom dat zo is, volgt eigenlijk vrij eenvoudig uit een vergelijking van de beweging van de economie met de beweging van de hemellichamen. Neem bijvoorbeeld een verschijnsel als de zonsverduistering. Er wordt voorspeld dat er in juli 2168 een totale zonsverduistering zal zijn gedurende 7 minuten en 29 seconden. Dat zal met een grote mate van nauwkeurigheid ook uitkomen, omdat de bewegingen van de hemellichamen goed voorspeld kunnen worden.

Voorspelt het nationaal inkomen
Bron: Chase Clark on Unsplash

Kijk nu eens naar de toekomst van de AOW. Het CPB voorspelt met enige regelmaat dat de AOW over, zeg 30 jaar, niet meer gefinancierd kan worden. Om deze voorspelling te kunnen doen, heb je minstens ook voorspellingen nodig van, achtereenvolgens, de stijging van het nationaal inkomen, de stijging van de AOW-uitkering en de samenstelling van de bevolking. Hoe de bevolking er over 30 jaar uit zal zien, kun je nog wel met enige mate van zekerheid voorspellen, hoewel de eerste de beste vluchtelingencrisis die voorspelling al onderuit kan halen. Voor de stijging van het nationaal inkomen is echter tovenarijkunst vereist. Het is al moeilijk het nationaal inkomen voor volgend jaar te voorspellen, laat staan voor over 30 jaar. De AOW-uitkering, tenslotte, is per definitie niet te voorspellen omdat die door beleidsmakers bepaald wordt. Als het CPB dan ook voorspelt dat de AOW niet meer betaalbaar zal zijn, is dat direct een uitnodiging aan de beleidsmakers om in te grijpen in de AOW.

Economische voorspellingen zijn daarom nooit neutraal, maar altijd politiek. Dat heeft verder weinig met stromingen in de economische theorie te maken. Desondanks is er in Nederland een groot vertrouwen in economische voorspellingen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het gezag dat het CPB heeft. Dat gaat zelfs zo ver dat politieke partijen aan het CPB vragen hun politieke programma’s ‘door te rekenen’. Het CPB berekent met behulp van een model wat de effecten van de beleidsvoorstellen zijn op de werkgelegenheid, de overheidsfinanciën, de inflatie, enzovoorts. Deze doorrekeningen hebben grote invloed op verkiezingscampagnes en misschien zelfs wel op de verkiezingsuitslag, maar het is onmogelijk om de voorspelde effecten van de beleidsvoorstellen later te vergelijken met de feitelijke effecten, zie hier.

Handhaaf de neoklassieke economie in het onderwijs

De (neoklassieke) economie is niets meer dan een stelsel van logische redeneringen, die kan worden toegepast op een groot aantal economische vraagstukken. Er is veel training voor nodig om, ten eerste, de techniek van de analyse te beheersen en, ten tweede, om de intuïtie achter de bereikte resultaten te doorgronden. Daarom moeten we de prominente positie van de neoklassieke economie in het academisch economisch onderwijs handhaven.

Andere benaderingen dan de neoklassieke zijn daarmee niet verboden. Voor zover ze in een half uur zijn samen te vatten (aldus Gautier) hoef je daar ook niet veel tijd voor in te ruimen. In tegenstelling overigens tot wat Rethinking Economics beweert, is er al een duidelijke alternatieve stroming in opkomst, namelijk de gedragseconomie. Die gaat echter ook uit van de neoklassieke theorie en gaat dan (vaak empirisch) na waar het individueel of collectief gedrag afwijkt van de neoklassieke aannames.

Andere ‘scholen’ die Tieleman graag op het economieprogramma wil hebben, baseren zich ook op de neoklassieke economie. De Oostenrijkse school, waar Tieleman ook zo graag meer van wil weten, is zelfs puur neoklassiek, maar dan zonder wiskunde en in een conservatief jasje. Als er een school is die alleen maar oog heeft voor “(…) een perfect werkende markt”, dan is het zeker de Oostenrijkse school. Dat is Tieleman kennelijk ontgaan, anders had hij deze school zeker niet op het economieprogramma willen hebben.

28 oktober 201922 november 2019

Jeugdzorg/Intrakoop wil decentralisatie om de omzet, maar centralisatie om de kosten

Twee opvallende berichten in De Volkskrant onlangs over de jeugdzorg. Eerst was daar het bericht dat de rechter gemeenten in de Haagse regio de gemeenten had bevolen jeugdzorginstellingen een “kostendekkend tarief aan te bieden”. De gemeenten waren door de instellingen zelf voor de rechter gedaagd.

Het tweede bericht ging over een onderzoek van Intrakoop, de inkooporganisatie van veel zorginstellingen. Daaruit bleek dat een kwart van de jeugdzorginstellingen verliezen lijdt. De oorzaken daarvan zouden zijn hoge administratieve lasten, samenhangend met de decentralisatie van de jeugdzorg, de stijgende personeelskosten en niet kostendekkende tarieven die instellingen met gemeenten hebben afgesproken.

De gemeente als monsters

Het is duidelijk: de gemeenten zijn hier de monsters. Dat blijkt ook uit het voorwoord van het onderzoekverslag van Intrakoop: “De decentralisatie van de jeugdzorg is gepaard gegaan met een reflex van gemeenten: nu we verantwoordelijk zijn, gaan we ook ons eigen beleid maken.” Hoewel Intrakoop dat begrijpelijk vindt, “leidt dat tot veel kosten en diversiteit die niet per se bijdraagt aan betere zorg.”

Op de NOS-site maakte Intrakoop een vergelijking met een situatie waarbij de NS per gemeente zou zijn georganiseerd. “Vergelijk het met een trein die van Amsterdam naar Den Bosch rijdt (…) [waarbij] de trein in iedere tussenliggende gemeente stopt en (…) er dan steeds een andere conducteur instapt die jou om een ander kaartje vraagt. Dat zouden we heel absurd vinden. Maar in de jeugdzorg werken instellingen soms in wel vijftig gemeenten, elk met een andere administratieve afwikkeling.” De gemeenten moeten ophouden alle voor zich het wiel uit te vinden, is de boodschap. Er moet weer een “nationaal kader” voor de uitvoering van de jeugdzorg komen.

Decentralisatie leidt niet tot minder zorg

Bron: foksuk.nl (overgenomen ogv FAQ, nr. 26)

We herinneren ons het doel van de decentralisatie van de jeugdzorg naar de gemeenten. Kinderen zouden zo licht mogelijke hulp moeten krijgen (Fokke en Sukke dachten dat ook). Nu, vier jaar later zijn de uitgaven aan jeugdzorg hoger dan ooit en blijken zowel het aantal cliënten als de uitgaven per cliënt te zijn toegenomen (zie, Kamerbrief, 14 mei 2019). Decentralisatie lijkt dus niet tot minder, maar tot meer medicalisering te hebben geleid.

De redenen daarvoor zijn eenvoudig op te sommen (zie hier voor een uitgebreide uitleg). Op de eerste plaats heeft het parlement ook aan artsen de bevoegdheid gegeven om, buiten de gemeenten om, jeugdigen door te verwijzen naar (duurdere) hulp. Artsen betalen die behandeling niet zelf uit een beperkt budget. De kosten betalen de gemeenten. Op de tweede plaats is het een wellicht triviaal feit dat hoe dichter de hulpverlener bij de hulpvrager staat, des te meer compassie de hulpverlener zal hebben met de hulpvrager en des te meer hulp hij/zij zal geven. Bij gedecentraliseerde hulp staan de hulpverleners, eventueel via wijkteams, dichter bij de burgers dan bij min of meer anonieme gecentraliseerde hulpverleningsinstanties.

Decentralisatie leidt wel tot hogere kosten

Decentralisatie leidt dus tot meer hulpverlening in plaats van tot minder zoals het parlement hoopte. Decentralisatie betekent ook dat gemeenten de vrijheid krijgen om de zorg uit te voeren op hun eigen manier. Ze verzinnen hun eigen procedures, hun eigen manier van vergoeding van geleverde zorg, ze bedenken ook zelf de tarieven die ze willen rekenen voor de zorg. Het gevolg is dat zorginstellingen die voor meerdere gemeenten zorg leveren, te maken krijgen met verschillende manieren van vergoeden, verschillende manier van factureren, controleren, enz.

Het is, zo legde Intrakoop uit (zie boven) alsof bij iedere tussenstop van de trein een andere conducteur instapt. Uiteraard is dat geen eerlijke vergelijking, omdat er stilzwijgend van wordt uitgegaan dat een centraal georganiseerde treinstelsel beter werkt. Het tegenvoorbeeld zou ongeveer als volgt klinken: “Stel dat de NS als centraal geleide organisatie zo slecht zou werken dat geen enkele trein die van Amsterdam naar Den Bosch rijdt in tussenliggende gemeenten stopt. Dan zouden we het niet zo’n slecht idee vinden om de NS dan maar regionaal te organiseren zodat er meer gemeenten bediend kunnen worden.”

Een decentraal georganiseerd aanbod van treinen kan dus tot een betere dienstverlening leiden, maar geeft wel hogere kosten. Dat kan geen verrassing zijn. Eén organisatie hoeft maar één uitvoerend apparaat te hebben, terwijl bij lokale uitvoering iedere lokale organisatie zijn eigen procedures moet bedenken. Maar dat is nu eenmaal de afruil bij decentralisatie: de kwaliteit van de dienstverlening is beter (denk aan de gemeenten waar de treinen nu wel stoppen), maar de kosten van de uitvoering zijn hoger.

Decentralisatie van de jeugdzorg is halfslachtig

Als gemeenten bij decentralisatie van de jeugdzorg niet hun eigen werkwijze mogen bedenken, is decentraliseren niet erg zinvol. Als de rijksoverheid een vinger in de pap wil blijven houden bij de uitvoering, kan ze net zo goed zelf verantwoordelijk blijven voor de jeugdzorg.

Het Rijk heeft zelfs een hele dikker vinger in de pap. Zo had het Rijk eerder al besloten marktwerking in de zorg toe te laten: zorginstellingen mogen winst maken en die winst mogen ze uitkeren aan de eigenaren. In een sector waar de kwaliteit moeilijk waar te nemen en dus ook moeilijk te controleren is, gaf dat alle ruimte aan ‘zorgcowboys’ om de ‘zorgmarkt’ op te komen en op een makkelijke en snelle manier rijk te worden, ten koste van gemeenten. Die zorgcowboys zijn er gekomen en halen miljoenen aan belastinggeld uit de zorgsector weg voor hun eigen gewin.

In een ‘echte’ markt worden tarieven bepaald door vraag en aanbod. Als er veel vraag is naar een product, bijvoorbeeld koophuizen, zal de prijs gaan toenemen om te zorgen voor evenwicht op de markt. Bij een ‘overspannen’ markt voor koopwoningen, zoals op dit moment in Utrecht en Amsterdam, gaat de vraagprijs voor koopwoningen omhoog. Omgekeerd, als er weinig vraag is naar een product, bijvoorbeeld brood, gaat de prijs van brood omlaag. Dalende prijzen zijn een onvermijdelijk gevolg van afnemende vraag op een markt. Sommige producenten, in dit geval dus bakkers, zullen in het ergste geval hun netto opbrengsten zo zien dalen dat ze het niet meer kunnen bolwerken. Zij gaan failliet.

Winsten horen bij marktwerking, maar verliezen en faillissementen ook. Bedrijven concurreren immers om de gunsten van de consumenten en sommige bedrijven slagen er wellicht niet voldoende in om consumenten voor zijn producten te interesseren. Dat hoeft niet eens een negatief bijeffect van marktwerking te zijn. Faillissementen kunnen ook beschouwd worden als een opruimoperatie: inefficiënte bedrijven of bedrijven die te weinig kwaliteit leveren verlaten de markt en de overblijvers behoren tot de best renderende bedrijven die producten van goede kwaliteit leveren. De markt knapt er dus van op als zo nu en dan bedrijven het hoofd niet meer boven water kunnen houden.

In een commerciële markt zal de eigenaar van een bedrijf waarvoor een faillissement dreigt, het niet in zijn hoofd halen naar de rechter te lopen om een hogere prijs te eisen, omdat hij niet meer uit de kosten kan komen. Een dergelijk verzoek kan rekenen op hoongelach. In de zorgmarkt is dat echter heel anders, zoals de tien gemeenten in de Haagse regio mochten ervaren. Jeugdzorginstellingen waren naar de rechter gestapt om hogere tarieven van deze gemeenten te eisen. Zij kregen gelijk van de rechter. Ongeacht de specifieke argumenten van de rechter, blijft het een vreemd figuur dat een rechter zich in een ‘markt’ uit kan spreken over de tarieven die gemeenten moeten bieden voor te leveren zorg.

Intrakoop wil het beste van twee werelden

De decentralisatie van de jeugdzorg is dus al eigenlijk half werk, maar nu wil Intrakoop de hele decentralisatie overboord zetten, want er moet een “nationaal kader” komen. Oftewel, alles moet weer centraal geregeld worden. Of niet? Nee toch niet, want zo schrijft Intrakoop in het voorwoord van het rapport, dankzij de decentralisatie is het aantal cliënten met 5,4% gegroeid. Dat komt, zegt Intrakoop met mooie woorden, omdat dankzij de decentralisatie de “zorg toegankelijker en laagdrempeliger” is geworden.

Daar wil Intrakoop natuurlijk niet van af, wegens de hogere omzet voor de zorginstellingen. Dus inderdaad, omdat centralisatie door de uniformiteit tot lagere kosten voor de zorginstellingen leidt, wil Intrakoop centralisatie, maar omdat decentralisatie tot een hoger aantal cliënten leidt, wil Intrakoop centralisatie. Dat is het beste van twee werelden willen, terwijl je maar in één wereld tegelijk kan zijn.

19 oktober 201919 oktober 2019

Korten van pensioenuitkeringen: onwenselijk en onnodig

Bovenop de AOW, zie de vorige blog, krijgen veel Nederlanders een uitkering van hun aanvullende pensioen. Aanvullende pensioenen worden bijna altijd door de werkgever georganiseerd en werknemers zijn verplicht zich hierbij aan te sluiten. Ook dit deel van het Nederlandse pensioenstelsel staat onder vuur. De president van de Nederlandsche Bank, Klaas Knot, heeft verklaard dat de pensioenuitkeringen gekort moeten worden. Anders, zo beweert hij , zullen de jongeren in de toekomst een (nog??) lager pensioen krijgen. Bij de aanvullende pensioenen sparen deelnemers voor hun eigen toekomstige pensioen. Hoe kan het dan dat jongeren bij moeten dragen aan de pensioenen van de ouderen? Laten we dat eerst uit de doeken doen.

Hoe de aanvullende pensioenen werken: aannames

Laten we een heel simpel voorbeeld nemen om de essentiële eigenschappen van de aanvullende pensioenen te beschrijven. Stel dat de deelnemers twee perioden leven. In de eerste periode werken ze en hebben ze een inkomen van 100 en wordt ze een pensioen van 44 ‘beloofd’ die in de tweede periode zal worden uitgekeerd, wanneer ze niet meer werken. Er is geen inflatie en ook geen loonstijging. Dat zijn factoren die voor dit probleem niet zo relevant zijn. Dus iedere nieuwe generatie van pensioendeelnemers verdient weer 100 en krijgt een pensioen van 44 toegekend. Laten we dan tenslotte aannemen dat er iedere periode maar één deelnemer is. Dus, iedere periode is er één werkende en één gepensioneerde. Dat wordt alleen maar verondersteld om het rekenen te vergemakkelijken, maar als de lezer er niet blij mee is, mag hij alle getallen vermenigvuldigen met het aantal deelnemers dat hij/zij wenst aan te nemen.

De deelnemer bouwt een pensioen op en betaalt daarvoor in de eerste periode een premie uit haar inkomen van 100. Die premie wordt door haar pensioenfonds belegd en met die premie inclusief het rendement wordt het pensioen van de deelnemer gefinancierd. De beleggers bij het pensioenfonds weten – uit jarenlange ervaring – dat gemiddeld het rendement op belegde premies 10% bedraagt. Je kunt dan eenvoudig uitrekenen dat de premie 40 moet zijn om het toegekende pensioen te kunnen financieren (reken maar na, de pensioenuitkering wordt dan 40 plus 10% van 40 is 40+4=44).

Merk hierbij een belangrijke eigenschap van dit (en ook direct het Nederlandse) pensioenstelsel op: er wordt een gegarandeerd pensioen toegekend (hier 44), maar of de opbrengst op de beleggingen tot dit pensioen leidt, is onzeker. Het probleem is namelijk dat het rendement fluctueert. Soms weten pensioenfondsen een hoog rendement te boeken en soms hebben ze pech en is het rendement laag.

Hoe de aanvullende pensioenen werken: een rekenvoorbeeld

Kijk nu eens naar tabel 1 hieronder. Daar wordt het verloop van het rendement en het vermogen weergegeven over 9 opeenvolgende perioden. Het gemiddelde rendement blijkt inderdaad 10% te zijn, maar het rendement fluctueert van 5% tot 15%.

In periode 0 zijn de premies van de werkende deelnemer (40) belegd door het pensioenfonds. Het pensioenfonds maakt een rendement van 15%. Er waren geen andere reserves uit voorgaande perioden beschikbaar. Het vermogen aan het begin van periode 1 bestaat dan ook alleen uit de in periode 0 ingelegde premies (40) plus het rendement over die premies dat in de voorgaande periode is behaald (15% over 40 geeft 6). Het totale vermogen aan het begin van periode 1 (40+6=46), is beschikbaar voor de financiering van de pensioenaanspraak van de deelnemer die in periode 0 werkte en in periode 1 gepensioneerd.

Overschotten en tekorten verdwijnen vanzelf

Omdat de pensioenaanspraak 44 is en het vermogen is 46, blijft er dus in periode 1 een reserve over van 2. Deze reserve wordt door het pensioenfonds samen met de in periode 1 opgebrachte premies van 40 belegd tegen een rendement van 15%, zodat aan het begin van periode 2 door het hoge rendement in periode 1 het vermogen verder is toegenomen naar 48,3. Er is dus opnieuw genoeg vermogen om de pensioenaanspraak van de deelnemer (44) te financieren.

In periode 2 is het rendement echter gedaald naar 5%, zodat aan het begin van periode 3 het vermogen nog maar gelijk is aan 46,5. Dit is nog steeds genoeg om het pensioen van 44 in periode 3 te financieren. Omdat in periode 3 het rendement echter ook maar 5%, daalt het vermogen in periode 4 verder naar 44,6, nog net genoeg om de pensioenaanspraak van de gepensioneerde deelnemer in periode 4 te financieren.

In periode 4 en 5 is het rendement echter nog steeds lager dan 10%. Het vermogen blijft daardoor dalen en nu tot onder de 44 in periode 5 en 6. Het pensioen kan daardoor alleen maar gefinancierd worden door een deel van de premie van de werkende deelnemer daarvoor te gebruiken. Uit tabel 1 zien we dat een steeds groter deel van de premie van de werkende gebruikt moet worden om het pensioen van de gepensioneerde te financieren.

Vanaf periode 6 is het rendement op de premies minstens gelijk aan het verwachte rendement. Het vermogen daalt daardoor niet langer en het tekort neemt af, totdat in periode 9 weer een (klein) overschot ontstaat.

Wanneer het niet erg is als het fonds een tekort (overschot) heeft

Wat we kunnen concluderen uit de berekeningen van de bovenstaande tabel 1 is dat als het rendement niet altijd gelijk is aan het verwachte rendement van 10% er tekorten of overschotten kunnen ontstaan. Zolang het ‘echte’ gemiddelde rendement maar gelijk is aan het gemiddelde rendement dat werd verwacht (hier dus 10%), zullen tekorten of overschotten in de loop der tijd vanzelf weer verdwijnen.

Wat we dus ook kunnen concluderen is dat de premie van de jongere deelnemer soms gebruikt moet worden om het pensioen van de oudere deelnemer te financieren. Het aanvullende pensioenstelsel lijkt dan opeens gebruik te moeten maken van het omslagstelsel dat gebruikt wordt bij de AOW. Dat dit nodig is, komt omdat het pensioeninkomen gegarandeerd is (hier 44), maar het rendement op de premie niet.

Luister in dit verband eens wat Marike Knoef, hoogleraar en lid van de zogeheten commissie Dijsselbloem, zegt in het televisieprogramma Hollandse Zaken.

Bron: linkedin.com

Zij zegt inderdaad dat de premies van jongeren gebruikt moeten worden om de uitkeringen te financieren. De twitteraars die daarop reageren, blijken dit niet te begrijpen: “Hoogleraar Economie en het verschil niet weten tussen AOW en pensioen….” en: “De pensioenpotten zijn gevuld door onszelf. Klopt van geen kanten” en: “Dit is helemaal NIET waar. Pensioen is GEEN omslagstesel. Pensioen wordt NIET betaald met premies van jongeren. Voor pensioen heb jezelf gespaard (…)”. Het is dus WEL waar. Soms lijkt het stelsel van aanvullende pensioenen op een omslagstelsel.

Wat we echter ook kunnen zien is dat dit tekort niet noodzakelijk een probleem is. Hoewel het tekort langere tijd kan blijven bestaan en toenemen, zal na verloop van tijd het tekort vanzelf weer afnemen. Dat geldt evenzeer voor overschotten. Overschotten ontstaan door een hoger dan gemiddeld rendement, zoals in de eerste perioden van bovenstaande tabel 1. Het is echter onvermijdelijk dat hoge rendementen weer zullen verdwijnen. De overschotten verdwijnen dan ook op den duur om wellicht weer plaats te maken voor tijdelijke tekorten.

Een tekort (overschot) is voer voor beleidsmakers

Voor politici en beleidsmakers zijn echter zowel tekorten als overschotten in pensioenfondsen moeilijk te accepteren. De situatie van de Nederlandse pensioenfondsen in jaren 1980 en 1990 komt sterk overeen met de eerste twee perioden van tabel 1. De fondsen beschikten toen over relatief hoge vermogens, zeer tot ongenoegen van de politici. De toenmalige minister van financiën Onno Ruding dreigde toen een vermogensoverschotheffing op pensioenfondsen in te voeren.

De pensioenfondsen konden alleen maar aan de nieuwe heffing ontkomen door de premies van de deelnemers te verlagen. Als we verlaging van de premies in tabel 1 in de eerste perioden hadden ingevoerd om een ‘vermogensoverschot’ te vermijden, was het onvermijdelijke gevolg geweest dat in latere perioden de tekorten navenant groter en wellicht onhoudbaar waren geworden. De pensioenen hadden dan niet meer door premies van werkenden gefinancierd kunnen worden. Het zou dan onvermijdelijk worden de pensioengarantie niet na te komen en/of de premie te verhogen

Bron: mirjamvissers.nl
(met toestemming overgenomen)

De huidige situatie komt nog het meest overeen met wat er in tabel 1 vanaf periode 5 gebeurt. Hoewel de Nederlandse pensioenfondsen de uitkeringen niet uit de premies hoeven te financieren – en in tabel 1 wel – zien sommige bestuurders wel tekorten opdoemen in de al dan niet verre toekomst. De president van DNB, Klaas Knot, wil daarom de pensioengarantie afschaffen, niet alleen van de huidige gepensioneerden, maar ook van de toekomstige gepensioneerden. Waarom, heeft hij een ander soort berekening in zijn hoofd dan de bovenstaande tabel 1? Laten we er eens naar kijken.

Wanneer het wel erg is als het fonds een tekort (overschot) heeft

Keren we weer eens terug naar wat Marike Knoef in het aangehaalde fragment beweert. De premies kunnen niet verhoogd worden door de vergrijzing, zo beweert ze. Door de vergrijzing zijn er minder werkende deelnemers dan vroeger, bij eenzelfde hoeveelheid gepensioneerden. Daardoor zal een gegeven bedrag waarmee de premies verhoogd moeten worden om de pensioenen te kunnen uitbetalen over minder deelnemers verspreid kunnen worden en de premieverhoging ‘te kostbaar’ zijn. Het enige alternatief is dan, volgens Marike Knoef, de uitkering te verlagen.

Er zijn twee vragen hierbij te stellen. Ten eerste, met hoeveel moet de premie verhoogd worden en waarom zou dat te kostbaar zijn? Maar, ten tweede en belangrijker, waarom zouden überhaupt de premies verhoogd en/of de uitkeringen verlaagd moeten worden? Dat zou alleen noodzakelijk zijn als het rendement dat het pensioenfonds gebruikt om de premie te berekenen te hoog is.

Neem bijvoorbeeld aan dat het pensioenfonds opnieuw aanneemt dat het gemiddelde rendement gelijk is aan 10%. De premie wordt dus op 40 gezet bij een pensioengarantie van 44. Na verloop van tijd blijkt het rendement niet gemiddeld 10%, maar 5% te zijn. In onderstaande tabel 2 worden de consequenties voor het vermogen en het tekort uitgerekend van deze onderschatting van het feitelijke rendement.

Uit tabel 2 blijkt dat als het pensioenfonds te optimistisch is over het rendement, het fonds regelrecht op faillissement afrent. In periode 9 kan minder dan de helft van de pensioenen uit het vermogen worden gefinancierd. Het is onverantwoord af te wachten tot de pensioenuitkeringen niet meer gefinancierd kunnen worden, want op dat moment is het pensioenstelsel failliet. De premie en/of de uitkering zullen tijdig op het lagere rendement afgestemd moeten worden.

Zijn de pensioenfondsen te optimistisch?

Als we ons voorbeeld vertalen naar de Nederlandse situatie, is dus de logische vraag: zijn de pensioenfondsen te optimistisch, oftewel schatten zij het rendement op hun belegd vermogen te hoog in? Nog anders geformuleerd: zijn pensioenfondsen zo riskant aan het beleggen dat de pensioenen van toekomstige deelnemers op het spel staat als er niets verandert?

Het antwoord op deze prangende vragen is niet zo makkelijk te geven, omdat het gemiddelde rendement niet een rendement is dat je kunt meten. Dit rendement is namelijk het rendement dat de pensioenfondsen in de toekomst gemiddeld zullen maken. Maar de toekomst is ongewis, de toekomstige rendementen zijn onbekend. Bovendien is wat in het verleden is gebeurd geen garantie voor de toekomst. Dus, als tabel 1 zou voorstellen wat er in de afgelopen perioden is gebeurd, wil dat nog niet zeggen dat in de toekomst hetzelfde zal gebeuren. Het feitelijk gemiddeld rendement kan lager zijn dan 10%. We zagen in tabel 2 dat als we zo kortzichtig zijn met een rendement van 10% te rekenen, terwijl het feitelijk gemiddeld rendement 5% is, het pensioenstelsel op een faillissement afstevent.

Maar andersom is evenmin onwenselijk. Als er gerekend zou worden met een gemiddeld rendement van 5%, terwijl het feitelijk gemiddeld rendement 10% is, ontploft het vermogen van het pensioenfonds (de lezer mag dat zelf uitrekenen). Dat is slecht voor de economie omdat geld dat besteed had kunnen worden uit de economie wordt gehaald. Dat leidt dan juist tot het effect dat Knoef en Knot willen vermijden. Door het grote aanbod van geld – door pensioenfondsen – zal het rendement op het beleggen van dat geld gaan dalen: een klassieke zichzelf waarmakende voorspelling.

Laat het pensioenvermogen niet exploderen

Wat op dit moment in Nederland gebeurt met de pensioenvermogens, lijkt meer op het tweede scenario (exploderend pensioenvermogen) dan op het eerste scenario (instortend pensioenvermogen). Zoals een veertigtal Nederlanders (waaronder schrijver dezes) onlangs in de media per ‘brandbrief’ uitlegden, is het pensioenvermogen langzaam (maar zeker) aan het exploderen. Om een idee te geven van de omvang van dat vermogen, neem eens aan dat er vanaf vandaag geen pensioenpremies meer zouden worden geïnd. Er is dan nog zoveel geld beschikbaar dat de pensioenuitkeringen minstens 50 jaar gegarandeerd kunnen worden! Van een vermogenstekort kunnen we dus niet spreken. Dat komt omdat de feitelijke rendementen van de pensioenfondsen veel hoger zijn dan wat Knoef en Knot gemiddeld verwachten. In de context van onze berekeningen: Knoef en Knot verwachten een gemiddeld rendement van 5%, terwijl het feitelijk huidig rendement 10% is.

Als we (bijna) zeker weten dat het rendement gemiddeld niet lager zal zijn dan 5% en niet hoger dan 10%, dan kunnen we toch als compromis het gemiddelde van 5 en 10% nemen, namelijk 7½%? Dat is wat de ruim 40 Nederlanders in hun brandbrief min of meer voorstelden. We zitten nu boven dit gemiddelde, er is dus geen reden om aan te nemen dat dit compromis tot een spoedige ineenstorting van het pensioenstelsel zou kunnen leiden.

Het alternatief is op de pensioenuitkeringen te korten want premieverhogingen kunnen niet meer (Knoef). Volgens Knot zijn die kortingen noodzakelijk omdat anders huidige jongeren in de toekomst met kortingen op hun pensioeninkomen geconfronteerd gaan worden. Dat is dus nog maar zeer de vraag. Dat geldt alleen als het huidige feitelijke rendement dat de pensioenfondsen met hun beleggingen halen, opeens drastisch zou gaan dalen. Daar ziet het nog niet naar uit, al is dat uiteraard altijd mogelijk. Daarom is het compromis, om onder het feitelijke huidige rendement, maar ook boven het worst-case scenario van het laagts mogelijke rendement te gaan zitten, een goed idee. Mocht de zwarte zwaan van een algehele ineenstorting van de financiële markten weer eens voorbij komen, dan is er voorlopig een buffer om zonder dramatische maatregelen de financiële storm te doorstaan.

Conclusie: korten van pensioenuitkeringen is onwenselijk en onnodig

Het korten van pensioenuitkeringen en het laten oplopen van de pensioenvermogens leidt tot ongewenste economische uitkomsten. Door de oplopende pensioenvermogens wordt onnodig geld uit de economie gehaald. Bestedingen worden daardoor kunstmatig laag gehouden, een deflatoire situatie ontstaat en het rendement op beleggingen gaat dalen. Een situatie die Knoef en Knot juist willen voorkomen!

Het korten van pensioenuitkeringen is ook onnodig, omdat er geen enkel zicht is op toekomstige tekorten in de pensioenfondsen. Die zouden alleen kunnen ontstaan als de rendementen op de beleggingen van de ene dag op de andere in elkaar zouden storten en dan decennia lang zo laag blijven als Knot nu veronderstelt. Dan nog kunnen de pensioenen minstens honderd jaar gefinancierd worden. Het is echter zeer onaannemelijk dat pensioenfondsen honderd jaar lang vrijwel geen rendement op hun beleggingen kunnen maken. Dan moet zich op de planeet een ramp hebben voorgedaan van megaproporties. Maar dan is een pensioenstelsel so-wie-so onnodig.

12 oktober 201912 oktober 2019

De arme ouderen zijn de dupe van de vergrijzing

Betalen de huidige niet gepensioneerden, deel uitmakend van de beroepsbevolking (laten we ze kortweg ‘jongeren’ noemen) een veel hogere ‘premie’ dan de jongeren van veertig jaar geleden, zoals vaak beweerd wordt (zie dit handige overzicht van de NOS)? De AOW-uitkeringen worden uit belastingen gefinancierd die deels (maar niet alleen) door jongeren worden opgebracht. Dus, als er (door vergrijzing) relatief meer ouderen zijn, zullen de jongeren hogere belastingen moeten betalen voor de AOW. Het aantal mensen met een AOW-uitkering is nu meer dan drie keer zo hoog als vijftig jaar geleden, terwijl het aantal jongeren in vijftig jaar met minder dan dertig percent is gestegen. Toch zijn de kosten van de AOW nauwelijks hoger dan vijftig jaar geleden. Hoe kan dat?

Hoe de AOW werkt

De huidige AOW-ers hebben zelf, toen ze nog werkten, ook aan de AOW bijgedragen. Je kunt de belastingen (of premies) die ze toen betaalden voor de toenmalige AOW-ers als premies beschouwen voor hun eigen AOW. De hoogte van de premie hangt echter niet af van de AOW die deze generatie zelf gaat ontvangen. Het aantal AOW-ers en de hoogte van de AOW-uitkering tijdens de werkende periode van iedere generatie bepaalt de premie. Je kunt dus niet zomaar zeggen dat de huidige werkenden ‘voor niets’ de huidige AOW-ers onderhouden, want er is een soort wederzijdse overdracht, alleen is die wederzijdsheid indirect.

De AOW wordt in stand gehouden door zich voortdurend herhalende, indirect wederkerige transacties tussen oude en jonge generaties. De jongere (werkende) generatie geeft aan de oude (niet meer werkende) generatie. De oude generatie geeft niets terug aan die jongere generatie, maar heeft zelf wel als jongere generatie gegeven aan de toen oude generatie. Zo geeft iedere jonge generatie aan de oude generatie in de hoop dat de toekomstige jonge generatie aan hen zal geven als ze zelf oud zijn.

Tegenstanders van de AOW verge-lijken deze regeling wel eens met de grootscheepse fraude die Charles Ponzi (zie foto) in 1920 in de VS met beleggingen pleegde. Hij beloofde investeerders in zijn fonds een hoog rendement. Hij zei er niet bij dat hij dat rendement probeerde te financieren met de inleg van nieuwe inves-teerders. In feite werkt de AOW ook als een Ponzi-systeem. Er is echter nog geen overheid voor fraude met de AOW aangeklaagd. Hoe komen deze AOW-‘transacties’ tot stand en waarom kunnen die transacties generaties lang doorgaan?

Verklaring 1 voor de AOW: politieke macht van ouderen

Het is vooral verbazend dat de AOW bestaat, omdat het – in normale tijden – voor de meeste mensen voordeliger is zelf te sparen dan om aan de AOW mee te doen. Stel dat je de belasting die je voor de AOW moet betalen in een beleggingsfonds zou stoppen en neem aan dat er niets abnormaals gebeurt, zoals een grote recessie of een wereldoorlog. Dan kun je met deze belegging een hoger pensioenbedrag opbouwen dan de AOW-uitkering (een simpel bewijs is op aanvraag verkrijgbaar, de aanname dat er niets abnormaals gebeurt is overigens wel cruciaal, zoals we snel zullen zien).

Als de AOW financieel niet aantrekkelijk is, waarom zijn we er dan mee begonnen? Toen ik een jong econoom was, dacht ik dat politieke beslissingen vooral door eigenbelang worden gemotiveerd. Ouderen hebben er financieel belang bij dat de AOW wordt ingevoerd. Zij krijgen immers direct bij invoering, of relatief snel na invoering recht op AOW en hebben daar niet of nauwelijks belasting voor betaald. Dus zijn het de ouderen die door hun politieke macht ervoor gezorgd hebben dat de AOW werd ingevoerd.

Maar we hebben toch een parlementair systeem, waarbij alleen als er een meerderheid voor is, een voorstel wordt aangenomen? Waren ouderen dan ook in het parlement in de meerderheid, bijvoorbeeld in 1956 toen de AOW in Nederland wet werd? Inderdaad, de gemiddelde leeftijd in het parlement is altijd vrij hoog geweest. De meerderheid van de parlementariërs is door de jaren heen ouder dan 45 jaar en zal daarom voor de invoering van de AOW zijn. Ze worden er namelijk zelf beter van.

Verklaring 2 voor de AOW: zonder AOW zouden ouderen in een nachtmerrie leven

Natuurlijk was ik geen ouderen-basher. Ouderen zijn er niet altijd op uit zich te verrijken ten koste van hun kinderen. Misschien is het eerder omgekeerd. Mijn moeder verzuchtte vaak dat “een moeder wel voor tien kinderen kan zorgen, maar tien kinderen niet voor één moeder”. Ofte wel, ouderen maken zich bezorgd om (hun) kinderen, maar het omgekeerde is vaak niet waar.

Wat dat betekent voor ouderen, als de economie volledig in het ongerede is geraakt, zoals tijdens de Grote Depressie van de jaren 1930, werd in 1985 uitgesproken door toen een van de belangrijkste Democratische politici, Thomas O’Neill: “Het leven voor de ouderen is gevuld met onzekerheid en afhankelijkheid. Het is een nachtmerrie. Wanneer je oud wordt, heb je geen inkomen en geen hoop.” (geciteerd uit een paper van Carolyn Weaver die juist niet pro-AOW is). Dramatische gebeurtenissen, zoals de Grote Depressie en WOII daarna, beroven ouderen van hun spaargelden en veroordelen ze tot een leven in armoede. Zelfs egoïstische kinderen willen dit niet toestaan. Ze betalen liever een betrekkelijk lage belasting voor de AOW dan steeds maar weer bedelende ouderen tegen te komen.

De AOW is dus misschien niet ingevoerd omdat politiek machtige ouderen dat hebben doorgedrukt, maar omdat jongeren armoede onder de ouderen wilden voorkomen of bestrijden. De AOW kan zelfs de enige manier zijn om ouderen te onderhouden, zoals Samuelson laat zien in zijn onder economen beroemde analyse. Of misschien speelden beide motieven (politieke macht ouderen, altruïsme van de jongeren) wel een rol. Het valt niet precies te bepalen.

De betaalbaarheid van de AOW

Oorspronkelijk heerste in Nederland het idee dat een overheids-pensioen alleen voor de allerarmsten moest zijn. Voor hen was het leven tijdens de oude dag een nachtmerrie omdat zij dan versleten en zonder inkomen zijn. De andere ouderen kunnen een beroep doen op hun eigen middelen, of wellicht hun eigen kinderen.

Dit idee werd echter later verlaten. Politici waren bang dat een exclusieve regeling voor alleen de arme ouderen te weinig gesteund zou worden door de bevolking. Daarom is aan de OuderdomsWet de A van algemeen aan de voorkant geplakt. Iedere oudere krijgt een AOW-uitkering en, omgekeerd, iedere jongere betaalt een AOW-premie om die uitkeringen te financieren. De invoering van de AOW in Nederland werd breed gesteund en vrij lange tijd stond de AOW niet ter discussie.

In onderstaande grafiek zien we de bruto AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen – voorgesteld door het bruto binnenlands product, bbp. In de grafiek is dat percentage aangeduid met AOW % bbp, laten we dit percentage kortweg het AOW-aandeel noemen. Het AOW-aandeel is het beslag dat de AOW op het nationaal inkomen legt. We zouden bij benadering kunnen zeggen dat dit AOW-aandeel aangeeft hoe veel werkenden van hun inkomen moeten opgeven voor de financiering van de AOW-uitkeringen (dat is een benadering omdat ook AOW-ers zelf belasting betalen om hun eigen AOW te financieren).

In de grafiek geven de oranje kolommen het AOW-aandeel weer voor een aantal jaren van 1970 tot 2018, berekend met officiële CBS-gegevens. Het eerste dat opvalt dat de kosten van de AOW, weergegeven door het AOW-aandeel, niet uit de hand zijn gelopen in deze periode. In 2018, bijvoorbeeld, was het AOW-aandeel lager dan in 1990.

De huidige ouderen droegen het meeste af voor de AOW

We zien verder dat in tien jaar tijd van 1970 tot 1980 dit aandeel toenam van 4,1% tot 5,3%. Dit was een gevolg van de toename van het aantal mensen met een AOW-uitkering (de zwarte curve), maar ook door een (relatieve) verhoging van de AOW-uitkering. Als de stijging ongeveer in hetzelfde tempo zou zijn doorgegaan, zou in 1990 het AOW-aandeel 6,5% zijn geweest, maar het was 5,5%, terwijl de vergrijzing (= relatieve toename aantal AOW-ers) in de jaren 1980-1990 sneller ging dan in de jaren 1970-1980.

De oorzaak van de afname van de stijging van het AOW-aandeel kon dus niet anders zijn dan een relatieve verlaging van de AOW-uitkering: oftewel het nationaal inkomen steeg sneller dan de AOW-uitkering. Na 1990 zien we tot 2008 hetzelfde patroon: de vergrijzing blijft aanhouden (aantal AOW-ers stijgt), maar het AOW-aandeel daalt eerder dan dat het toeneemt.

We lezen dus uit de grafiek dat diegenen die werkten in de jaren 1980 en 1990 de hoogste ‘premies’ betaalden voor de AOW. Deze mensen betaalden daarnaast ook nog VUT-premies, zodat de toenmalige ouderen eerder met pensioen konden. Veel van deze betalers van de VUT-premie konden of kunnen echter zelf niet met vervroegd pensioen: de VUT was inmiddels afgeschaft. Deze generatie, die voor een groot deel al gepensioneerd is, werd dus twee maal zwaar belast. Ten eerste betaalden ze een hoge belasting voor de AOW en ten tweede hebben ze hun hele werkende leven de VUT-premie betaald, zonder er een VUT voor terug te krijgen. Eigenlijk is deze generatie driedubbel, of misschien wel vierdubbel belast, want ze kregen ook nog te maken met een verhoging van de pensioenleeftijd (zie hieronder) en een korting op hun (aanvullende) pensioeninkomen (daarover later meer).

De AOW is ‘stiekem’ verlaagd

In de grafiek hier boven zien we ook dat de generaties die deze eeuw de arbeidsmarkt opkwamen in het eerste decennium betrekkelijk weinig hoefden bij te dragen aan de AOW. Dat is raadselachtig omdat in het begin van de jaren 1980 berichten opdoken van een toenemende onbetaalbaarheid van de AOW: de premies zouden verdubbeld moeten worden bij gelijkblijvende AOW-uitkeringen (zie hier). Desondanks leken grote ingrepen in de AOW uit te blijven. De AOW had de allure van een onaantastbare voorziening. Zo was in 1994 alleen al de aankondiging van het CDA dat zij de AOW-uitkering wilde bevriezen, voldoende reden voor een van de grootste verkiezings-nederlagen in de vaderlandse geschiedenis.

Toch hield de AOW-uitkering geen gelijke tred met de welvaartsgroei. Alleen, niemand had dat door, welllicht zelfs de verantwoordelijke politici niet. Vanaf 1980 bleef de AOW-uitkering beetje bij beetje achter op de gemiddelde welvaart. Hoe zat het dan met de macht van de ouderen en/of de bezorgdheid van de jongeren om de ouderen? Was zowel die macht als die bezorgdheid dan toch niet sterk genoeg om de AOW-uitkering welvaartsvast te houden?

Bij het begin van de kredietcrisis

Aan het eind van het eerste decennium van deze eeuw waaide een kredietcrisis van de VS naar Nederland over. Een kredietcrisis brengt besparingen in gevaar: vermogens verdampen doordat de waarde van de aandelen door het gebrek aan vertrouwen in de economie sterk daalt. Veel besparingen zijn (verplicht!) belegd in pensioenfondsen die de gelden voor een groot deel in aandelen beleggen. Als de waarde van besparingen daalt, kun je armoede voorkomen door de AOW-uitkering minstens constant te houden of liever zelfs te verhogen. Dat gebeurde, zoals we zagen, in de VS. Als reactie op de grote depressie in de jaren 1930 werd daar toen een AOW voor ouderen ingevoerd. In Nederland werd, als reactie op de armoede die WOII had gebracht, eerst een noodvoorziening voor ouderen en later de AOW ingevoerd.

Maar de kredietcrisis leidde niet tot een grotere steun voor de AOW in Nederland. Integendeel, de liefde voor de AOW leek plotseling over. De politiek vond de AOW onbetaalbaar worden en om de AOW te ‘redden’ moest de AOW-leeftijd verhoogd worden. Kijken we weer naar de boven weergegeven grafiek met het AOW-aandeel. We zien dat het AOW-aandeel in 2009 (nog geen 4,1%) meer dan een procentpunt lager was dan in de jaren 1980 (ongeveer 5,4%), toen de eerste golf van onrust over de betaalbaarheid van de AOW was ontstaan.

Kijken we dan naar de jaren na 2008, toen de kredietcrisis in Europa toesloeg. Inderdaad loopt dan het AOW-aandeel op van 4,1% in 2008 tot 5,2% in 2016. Was dat een gevolg van de vergrijzing? Nee, zeker niet. De oorzaak was dat de kredietcrisis tot een daling van het nationaal inkomen leidde, terwijl de AOW-uitkering wel, hoewel matig, steeg, zie hier. Toen vanaf 2015 de economische groei weer begon aan te trekken, daalde het AOW-aandeel weer, als gebruikelijk.

De AOW was zelfs niet meer te redden!

Toen de AOW het hardst nodig was, namelijk bij het begin van de kredietcrisis in 2009, was de AOW niet meer te redden. Politici als Donner en Klaver beweerden dat de AOW een te groot beroep op de bereidheid van jongeren deed de AOW-premie af te dragen. Die bereidheid zou verdwijnen bij een verdere stijging van het AOW-aandeel. Die stijging is er dus helemaal niet (zie grafiek) maar inmiddels zal de AOW-leeftijd langzaam maar zeker stijgen tot 70 jaar in 2050.

Voor veel arme ouderen, die er nu, maar zeker ook in 2050 zullen zijn, is daarmee de AOW om twee redenen nog maar van weinig waarde. De eerste reden is dat het juist voor deze bejaarden moeilijk is op een gezonde manier de AOW-leeftijd te halen. Hoe hoger de AOW-leeftijd des te moeilijker dat zal zijn. De tweede reden is dat deze groep van bejaarden veel minder oud wordt dan de ‘gemiddelde’ bejaarde. Zij profiteren dus ook veel minder van de AOW dan de gemiddelde bejaarde: hoe hoger de AOW-leeftijd, des te schever dat profijt wordt. Deze groep betaalt tijdens hun werkende leven wel heel lang belasting voor de AOW, want zij beginnen jong met werken, maar krijgen daar weinig voor terug, want zij gaan relatief jong dood.

Conclusie: arme ouderen van nu zijn de dupe

We hebben gezien dat de ouderen van nu tijdens hun werkende leven met de hoogste kosten voor de AOW werden geconfronteerd. Ook hebben zij tijdens hun hele werkende leven VUT-premie betaald (de VUT werd begin jaren 1980 ingevoerd), maar daar niets voor terug gekregen (de VUT werd rond 2005 afgeschaft). Voor de armere ouderen onder de huidige ouderen komt daar nog eens bij dat de hogere AOW-leeftijd vooral voor hen zwaar weegt. Door hun relatief lage levensverwachting krijgen zij veel minder profijt van de AOW dan hun leeftijdsgenoten in betere doen.

De verhoging van de AOW-leeftijd die in 2011 werd ingevoerd, heeft dus vooral armere ouderen van nu getroffen. Als de AOW al onbetaalbaar dreigde te worden, wordt de betaalbaarheid vooral over de ruggen van deze arme ouderen gegarandeerd.

27 juli 201927 juli 2019

Waarom leidt decentralisatie van de jeugdzorg tot toenemende uitgaven?

In 2015 werden belangrijke delen van de zorg, waaronder de jeugdzorg, een taak voor gemeenten in plaats van het Rijk of de provincies. Deze zogenaamde decentralisatie zou naar verwachting tot een kostenbesparing leiden en om dat alvast te incasseren, droeg het Rijk minder geld naar de gemeenten over voor deze zorgtaken. De kostenbesparing is er bij de gemeenten echter niet gekomen, vooral niet bij de jeugdzorg en veel gemeenten kampen met grote tekorten. We bespreken hier wat de oorzaken daarvan zouden kunnen zijn, maar we gaan eerst na wanneer een overheidstaak op decentraal en wanneer op centraal niveau zou moeten worden uitgevoerd.

verder lezen