Betalen de huidige niet gepensioneerden, deel uitmakend van de beroepsbevolking (laten we ze kortweg ‘jongeren’ noemen) een veel hogere ‘premie’ dan de jongeren van veertig jaar geleden, zoals vaak beweerd wordt (zie dit handige overzicht van de NOS)? De AOW-uitkeringen worden uit belastingen gefinancierd die deels (maar niet alleen) door jongeren worden opgebracht. Dus, als er (door vergrijzing) relatief meer ouderen zijn, zullen de jongeren hogere belastingen moeten betalen voor de AOW. Het aantal mensen met een AOW-uitkering is nu meer dan drie keer zo hoog als vijftig jaar geleden, terwijl het aantal jongeren in vijftig jaar met minder dan dertig percent is gestegen. Toch zijn de kosten van de AOW nauwelijks hoger dan vijftig jaar geleden. Hoe kan dat?
Hoe de AOW werkt
De huidige AOW-ers hebben zelf, toen ze nog werkten, ook aan de AOW bijgedragen. Je kunt de belastingen (of premies) die ze toen betaalden voor de toenmalige AOW-ers als premies beschouwen voor hun eigen AOW. De hoogte van de premie hangt echter niet af van de AOW die deze generatie zelf gaat ontvangen. Het aantal AOW-ers en de hoogte van de AOW-uitkering tijdens de werkende periode van iedere generatie bepaalt de premie. Je kunt dus niet zomaar zeggen dat de huidige werkenden ‘voor niets’ de huidige AOW-ers onderhouden, want er is een soort wederzijdse overdracht, alleen is die wederzijdsheid indirect.
De AOW wordt in stand gehouden door zich voortdurend herhalende, indirect wederkerige transacties tussen oude en jonge generaties. De jongere (werkende) generatie geeft aan de oude (niet meer werkende) generatie. De oude generatie geeft niets terug aan die jongere generatie, maar heeft zelf wel als jongere generatie gegeven aan de toen oude generatie. Zo geeft iedere jonge generatie aan de oude generatie in de hoop dat de toekomstige jonge generatie aan hen zal geven als ze zelf oud zijn.
Tegenstanders van de AOW verge-lijken deze regeling wel eens met de grootscheepse fraude die Charles Ponzi (zie foto) in 1920 in de VS met beleggingen pleegde. Hij beloofde investeerders in zijn fonds een hoog rendement. Hij zei er niet bij dat hij dat rendement probeerde te financieren met de inleg van nieuwe inves-teerders. In feite werkt de AOW ook als een Ponzi-systeem. Er is echter nog geen overheid voor fraude met de AOW aangeklaagd. Hoe komen deze AOW-‘transacties’ tot stand en waarom kunnen die transacties generaties lang doorgaan?
Verklaring 1 voor de AOW: politieke macht van ouderen
Het is vooral verbazend dat de AOW bestaat, omdat het – in normale tijden – voor de meeste mensen voordeliger is zelf te sparen dan om aan de AOW mee te doen. Stel dat je de belasting die je voor de AOW moet betalen in een beleggingsfonds zou stoppen en neem aan dat er niets abnormaals gebeurt, zoals een grote recessie of een wereldoorlog. Dan kun je met deze belegging een hoger pensioenbedrag opbouwen dan de AOW-uitkering (een simpel bewijs is op aanvraag verkrijgbaar, de aanname dat er niets abnormaals gebeurt is overigens wel cruciaal, zoals we snel zullen zien).
Als de AOW financieel niet aantrekkelijk is, waarom zijn we er dan mee begonnen? Toen ik een jong econoom was, dacht ik dat politieke beslissingen vooral door eigenbelang worden gemotiveerd. Ouderen hebben er financieel belang bij dat de AOW wordt ingevoerd. Zij krijgen immers direct bij invoering, of relatief snel na invoering recht op AOW en hebben daar niet of nauwelijks belasting voor betaald. Dus zijn het de ouderen die door hun politieke macht ervoor gezorgd hebben dat de AOW werd ingevoerd.
Maar we hebben toch een parlementair systeem, waarbij alleen als er een meerderheid voor is, een voorstel wordt aangenomen? Waren ouderen dan ook in het parlement in de meerderheid, bijvoorbeeld in 1956 toen de AOW in Nederland wet werd? Inderdaad, de gemiddelde leeftijd in het parlement is altijd vrij hoog geweest. De meerderheid van de parlementariërs is door de jaren heen ouder dan 45 jaar en zal daarom voor de invoering van de AOW zijn. Ze worden er namelijk zelf beter van.
Verklaring 2 voor de AOW: zonder AOW zouden ouderen in een nachtmerrie leven
Natuurlijk was ik geen ouderen-basher. Ouderen zijn er niet altijd op uit zich te verrijken ten koste van hun kinderen. Misschien is het eerder omgekeerd. Mijn moeder verzuchtte vaak dat “een moeder wel voor tien kinderen kan zorgen, maar tien kinderen niet voor één moeder”. Ofte wel, ouderen maken zich bezorgd om (hun) kinderen, maar het omgekeerde is vaak niet waar.
Wat dat betekent voor ouderen, als de economie volledig in het ongerede is geraakt, zoals tijdens de Grote Depressie van de jaren 1930, werd in 1985 uitgesproken door toen een van de belangrijkste Democratische politici, Thomas O’Neill: “Het leven voor de ouderen is gevuld met onzekerheid en afhankelijkheid. Het is een nachtmerrie. Wanneer je oud wordt, heb je geen inkomen en geen hoop.” (geciteerd uit een paper van Carolyn Weaver die juist niet pro-AOW is). Dramatische gebeurtenissen, zoals de Grote Depressie en WOII daarna, beroven ouderen van hun spaargelden en veroordelen ze tot een leven in armoede. Zelfs egoïstische kinderen willen dit niet toestaan. Ze betalen liever een betrekkelijk lage belasting voor de AOW dan steeds maar weer bedelende ouderen tegen te komen.
De AOW is dus misschien niet ingevoerd omdat politiek machtige ouderen dat hebben doorgedrukt, maar omdat jongeren armoede onder de ouderen wilden voorkomen of bestrijden. De AOW kan zelfs de enige manier zijn om ouderen te onderhouden, zoals Samuelson laat zien in zijn onder economen beroemde analyse. Of misschien speelden beide motieven (politieke macht ouderen, altruïsme van de jongeren) wel een rol. Het valt niet precies te bepalen.
De betaalbaarheid van de AOW
Oorspronkelijk heerste in Nederland het idee dat een overheids-pensioen alleen voor de allerarmsten moest zijn. Voor hen was het leven tijdens de oude dag een nachtmerrie omdat zij dan versleten en zonder inkomen zijn. De andere ouderen kunnen een beroep doen op hun eigen middelen, of wellicht hun eigen kinderen.
Dit idee werd echter later verlaten. Politici waren bang dat een exclusieve regeling voor alleen de arme ouderen te weinig gesteund zou worden door de bevolking. Daarom is aan de OuderdomsWet de A van algemeen aan de voorkant geplakt. Iedere oudere krijgt een AOW-uitkering en, omgekeerd, iedere jongere betaalt een AOW-premie om die uitkeringen te financieren. De invoering van de AOW in Nederland werd breed gesteund en vrij lange tijd stond de AOW niet ter discussie.
In onderstaande grafiek zien we de bruto AOW-uitgaven als percentage van het nationaal inkomen – voorgesteld door het bruto binnenlands product, bbp. In de grafiek is dat percentage aangeduid met AOW % bbp, laten we dit percentage kortweg het AOW-aandeel noemen. Het AOW-aandeel is het beslag dat de AOW op het nationaal inkomen legt. We zouden bij benadering kunnen zeggen dat dit AOW-aandeel aangeeft hoe veel werkenden van hun inkomen moeten opgeven voor de financiering van de AOW-uitkeringen (dat is een benadering omdat ook AOW-ers zelf belasting betalen om hun eigen AOW te financieren).
In de grafiek geven de oranje kolommen het AOW-aandeel weer voor een aantal jaren van 1970 tot 2018, berekend met officiële CBS-gegevens. Het eerste dat opvalt dat de kosten van de AOW, weergegeven door het AOW-aandeel, niet uit de hand zijn gelopen in deze periode. In 2018, bijvoorbeeld, was het AOW-aandeel lager dan in 1990.
De huidige ouderen droegen het meeste af voor de AOW
We zien verder dat in tien jaar tijd van 1970 tot 1980 dit aandeel toenam van 4,1% tot 5,3%. Dit was een gevolg van de toename van het aantal mensen met een AOW-uitkering (de zwarte curve), maar ook door een (relatieve) verhoging van de AOW-uitkering. Als de stijging ongeveer in hetzelfde tempo zou zijn doorgegaan, zou in 1990 het AOW-aandeel 6,5% zijn geweest, maar het was 5,5%, terwijl de vergrijzing (= relatieve toename aantal AOW-ers) in de jaren 1980-1990 sneller ging dan in de jaren 1970-1980.
De oorzaak van de afname van de stijging van het AOW-aandeel kon dus niet anders zijn dan een relatieve verlaging van de AOW-uitkering: oftewel het nationaal inkomen steeg sneller dan de AOW-uitkering. Na 1990 zien we tot 2008 hetzelfde patroon: de vergrijzing blijft aanhouden (aantal AOW-ers stijgt), maar het AOW-aandeel daalt eerder dan dat het toeneemt.
We lezen dus uit de grafiek dat diegenen die werkten in de jaren 1980 en 1990 de hoogste ‘premies’ betaalden voor de AOW. Deze mensen betaalden daarnaast ook nog VUT-premies, zodat de toenmalige ouderen eerder met pensioen konden. Veel van deze betalers van de VUT-premie konden of kunnen echter zelf niet met vervroegd pensioen: de VUT was inmiddels afgeschaft. Deze generatie, die voor een groot deel al gepensioneerd is, werd dus twee maal zwaar belast. Ten eerste betaalden ze een hoge belasting voor de AOW en ten tweede hebben ze hun hele werkende leven de VUT-premie betaald, zonder er een VUT voor terug te krijgen. Eigenlijk is deze generatie driedubbel, of misschien wel vierdubbel belast, want ze kregen ook nog te maken met een verhoging van de pensioenleeftijd (zie hieronder) en een korting op hun (aanvullende) pensioeninkomen (daarover later meer).
De AOW is ‘stiekem’ verlaagd
In de grafiek hier boven zien we ook dat de generaties die deze eeuw de arbeidsmarkt opkwamen in het eerste decennium betrekkelijk weinig hoefden bij te dragen aan de AOW. Dat is raadselachtig omdat in het begin van de jaren 1980 berichten opdoken van een toenemende onbetaalbaarheid van de AOW: de premies zouden verdubbeld moeten worden bij gelijkblijvende AOW-uitkeringen (zie hier). Desondanks leken grote ingrepen in de AOW uit te blijven. De AOW had de allure van een onaantastbare voorziening. Zo was in 1994 alleen al de aankondiging van het CDA dat zij de AOW-uitkering wilde bevriezen, voldoende reden voor een van de grootste verkiezings-nederlagen in de vaderlandse geschiedenis.
Toch hield de AOW-uitkering geen gelijke tred met de welvaartsgroei. Alleen, niemand had dat door, welllicht zelfs de verantwoordelijke politici niet. Vanaf 1980 bleef de AOW-uitkering beetje bij beetje achter op de gemiddelde welvaart. Hoe zat het dan met de macht van de ouderen en/of de bezorgdheid van de jongeren om de ouderen? Was zowel die macht als die bezorgdheid dan toch niet sterk genoeg om de AOW-uitkering welvaartsvast te houden?
Bij het begin van de kredietcrisis
Aan het eind van het eerste decennium van deze eeuw waaide een kredietcrisis van de VS naar Nederland over. Een kredietcrisis brengt besparingen in gevaar: vermogens verdampen doordat de waarde van de aandelen door het gebrek aan vertrouwen in de economie sterk daalt. Veel besparingen zijn (verplicht!) belegd in pensioenfondsen die de gelden voor een groot deel in aandelen beleggen. Als de waarde van besparingen daalt, kun je armoede voorkomen door de AOW-uitkering minstens constant te houden of liever zelfs te verhogen. Dat gebeurde, zoals we zagen, in de VS. Als reactie op de grote depressie in de jaren 1930 werd daar toen een AOW voor ouderen ingevoerd. In Nederland werd, als reactie op de armoede die WOII had gebracht, eerst een noodvoorziening voor ouderen en later de AOW ingevoerd.
Maar de kredietcrisis leidde niet tot een grotere steun voor de AOW in Nederland. Integendeel, de liefde voor de AOW leek plotseling over. De politiek vond de AOW onbetaalbaar worden en om de AOW te ‘redden’ moest de AOW-leeftijd verhoogd worden. Kijken we weer naar de boven weergegeven grafiek met het AOW-aandeel. We zien dat het AOW-aandeel in 2009 (nog geen 4,1%) meer dan een procentpunt lager was dan in de jaren 1980 (ongeveer 5,4%), toen de eerste golf van onrust over de betaalbaarheid van de AOW was ontstaan.
Kijken we dan naar de jaren na 2008, toen de kredietcrisis in Europa toesloeg. Inderdaad loopt dan het AOW-aandeel op van 4,1% in 2008 tot 5,2% in 2016. Was dat een gevolg van de vergrijzing? Nee, zeker niet. De oorzaak was dat de kredietcrisis tot een daling van het nationaal inkomen leidde, terwijl de AOW-uitkering wel, hoewel matig, steeg, zie hier. Toen vanaf 2015 de economische groei weer begon aan te trekken, daalde het AOW-aandeel weer, als gebruikelijk.
De AOW was zelfs niet meer te redden!
Toen de AOW het hardst nodig was, namelijk bij het begin van de kredietcrisis in 2009, was de AOW niet meer te redden. Politici als Donner en Klaver beweerden dat de AOW een te groot beroep op de bereidheid van jongeren deed de AOW-premie af te dragen. Die bereidheid zou verdwijnen bij een verdere stijging van het AOW-aandeel. Die stijging is er dus helemaal niet (zie grafiek) maar inmiddels zal de AOW-leeftijd langzaam maar zeker stijgen tot 70 jaar in 2050.
Voor veel arme ouderen, die er nu, maar zeker ook in 2050 zullen zijn, is daarmee de AOW om twee redenen nog maar van weinig waarde. De eerste reden is dat het juist voor deze bejaarden moeilijk is op een gezonde manier de AOW-leeftijd te halen. Hoe hoger de AOW-leeftijd des te moeilijker dat zal zijn. De tweede reden is dat deze groep van bejaarden veel minder oud wordt dan de ‘gemiddelde’ bejaarde. Zij profiteren dus ook veel minder van de AOW dan de gemiddelde bejaarde: hoe hoger de AOW-leeftijd, des te schever dat profijt wordt. Deze groep betaalt tijdens hun werkende leven wel heel lang belasting voor de AOW, want zij beginnen jong met werken, maar krijgen daar weinig voor terug, want zij gaan relatief jong dood.
Conclusie: arme ouderen van nu zijn de dupe
We hebben gezien dat de ouderen van nu tijdens hun werkende leven met de hoogste kosten voor de AOW werden geconfronteerd. Ook hebben zij tijdens hun hele werkende leven VUT-premie betaald (de VUT werd begin jaren 1980 ingevoerd), maar daar niets voor terug gekregen (de VUT werd rond 2005 afgeschaft). Voor de armere ouderen onder de huidige ouderen komt daar nog eens bij dat de hogere AOW-leeftijd vooral voor hen zwaar weegt. Door hun relatief lage levensverwachting krijgen zij veel minder profijt van de AOW dan hun leeftijdsgenoten in betere doen.
De verhoging van de AOW-leeftijd die in 2011 werd ingevoerd, heeft dus vooral armere ouderen van nu getroffen. Als de AOW al onbetaalbaar dreigde te worden, wordt de betaalbaarheid vooral over de ruggen van deze arme ouderen gegarandeerd.
Het nieuwe politieke icoon in de VS, congreslid Alexandria Ocasio-Cortez, zette de MMT in januari 2019 (weer) op de politieke agenda. Het leidde tot een fel debat met uitspraken van tegenstanders als: MMT is een “foute grap”, “rampzalige onzin”, “rijp voor de vuilnisbak”, enzovoorts. Het ligt erg voor de hand dat MMT controversieel is. Een van de belangrijkste uitgangspunten namelijk is dat overheidstekorten of overheidsschulden er niet zo veel toe doen als die schulden zijn uitgegeven in de eigen munt van de overheid. Dit is een idee dat budgettaire ‘haviken’ (die eigenlijk vinden dat de overheid helemaal geen schuld mag hebben) doet rillen. Maar ook mensen (veelal economen) die wat genuanceerder over schuld denken (“overheidsschuld is niet rampzalig, zolang het niet uit de hand loopt”) zijn sceptisch over MMT. 