Michiel Bot beweert in het Nationaal Juristenblad (NJB, 2018, nr. 1) dat pogingen door nationale overheden om boycots van Israël te bestrijden in strijd zijn met het beginsel van de vrijheid van meningsuiting en vergadering. Hij verwijst daarbij naar boycotacties van Afro-Amerikaanse burgers in de jaren 60 die gericht waren tegen personen en bedrijven die raciale segregatie in de VS in stand hielden. Het Hooggerechtshof in de VS had destijds geoordeeld dat deze acties in overeenstemming met de vrijheid van meningsuiting en vergadering waren. Bot trekt daaruit de conclusie dat de anti-Israëlboycots ook wettig zouden zijn. Hij haalt echter twee soorten boycots door elkaar. De oproepen tot een boycot van Israël raakt het buitenlandse beleid van landen. De nationale overheden van die landen, zoals de federale overheid in de VS, claimen daar een alleenrecht op. De boycotacties van de jaren 60 waren gericht op het beleid van staten. Deze staten zijn ondergeschikt aan de federale overheid en hadden en hebben geen alleenrecht op het beleid inzake burgerrechten.
Decentralisatie of centralisatie
Binnen iedere staat is een van de fundamentele problemen te bepalen welke taken toebehoren aan de centrale overheid en over welke taken lager geordende overheden autonoom kunnen beslissen. Dat probleem geldt binnen Nederland, maar ook binnen de Europese Unie (EU). Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, wat betekent dat provincies en gemeenten eigen bevoegdheden hebben (autonomie), maar ook verplicht zijn mee te werken aan de uitvoering van door hoger gezag gestelde regels (medebewind). Wat het laatste betreft worden gemeenten niet geacht hun eigen buitenlands beleid te voeren.
De keuze tussen decentralisatie (autonomie) en decentralisatie (medebewind) in het algemeen is niet altijd evident. Dat hangt bijvoorbeeld ook af van de kracht van de centrale regering. Neem bijvoorbeeld de EU waar een gekozen centrale regering zelfs ontbreekt. Ook de EU heeft zijn eigen buitenlands beleid, maar toch is dat beleid niet het unieke domein van de EU. Zo meldt het verdrag van de EU: “De lidstaten geven in een geest van loyaliteit en wederzijdse solidariteit hun actieve en onvoorwaardelijke steun aan het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie en eerbiedigen het optreden van de Unie op dat gebied.” Met andere woorden, de lidstaten zijn niet verplicht zich aan het buitenlands beleid van de EU te binden. Zij zijn “loyaal” en “solidair”, maar kunnen, als ze dat willen, hun eigen buitenlands beleid voeren. De meeste lidstaten willen dat. Het gevolg daarvan is dat in veel gevallen de EU geen eenduidig standpunt kan innemen bij internationale vraagstukken. Dat bleek laatst weer bij de crisis in Venezuela, waar de EU-landen niet in staat waren één lijn te trekken voor de benadering van dictator Maduro. Centraal buitenlands beleid in de EU is, met andere woorden, ongeloofwaardig tenzij er toevallig sprake is van unanimiteit over een internationaal vraagstuk. De praktijk leert echter dat dit in de EU zelden het geval is.
We spraken al eerder over het asielbeleid in de EU. Een motief om een centraal asielbeleid in te voeren, is dat decentraal asielbeleid gepaard gaat met grensoverschrijdende effecten. Er is in de EU inderdaad sprake van een gemeenschappelijk asielsysteem waarbij alle lidstaten geacht worden dezelfde criteria en procedures toe te passen bij de behandeling van asielaanvragen. Van deze centraal gestelde eisen voor lokaal asielbeleid komt echter weinig terecht. Tijdens de migratiecrisis van 2015 waren er zelfs lidstaten die tegen het gemeenschappelijke asielbeleid in gingen door hun grens te sluiten voor asielzoekers. Centraal asielbeleid bleek eerder een bron van tegenstellingen in de EU dan een oplossing voor grensoverschrijdende effecten.
Het voorbeeld van het asielbeleid illustreert dat het voor een centrale overheid (in de EU de Europese Commissie in combinatie met de Raad voor Europa) moeilijk kan zijn centralisatie van beleid af te dwingen. De mogelijkheid daartoe hangt af van het bestaan van geloofwaardige sancties die de centrale overheid kan inzetten. Binnen de EU ontbreken dergelijke sancties. Dat neemt niet weg dat iedere centrale overheid zal pogen zijn gezag tegenover lager gestelde overheden te handhaven via wetgeving, financiering, dan wel, in het uiterste geval, geweld. Maar, zoals we hiervoor zagen, hangt het succes hiervan af van de kracht van de centrale overheid. In een economische unie die gebaseerd is op een los verband van staten, zoals voor de EU min of meer geldt, zal dat minder eenvoudig zijn dan in een sterk gecentraliseerd land, zoals Frankrijk.
Centralisatie van buitenlands beleid: een handelsboycot
Als de centrale overheid over voldoende gezag tegenover lagere overheden beschikt, zal zij het alleenrecht op buitenlands beleid voor haarzelf willen en kunnen opeisen. Het zou uiterst contraproductief zijn als lagere overheden hun eigen buitenlandse beleid zouden voeren. Dat zou vooral knellen in tijden van oorlog of crises in de verhouding met andere naties. Als de centrale overheid een andere natie de oorlog verklaart en een lagere overheid begint buiten de centrale overheid om met vredesonderhandelingen, zou de centrale overheid, als zij daar lucht van krijgt, dat zeker als landverraad bestempelen.
Een ander, minder extreem voorbeeld betreft sancties op handelsgebied die een centrale overheid kan instellen tegen een andere staat. Ook hier geldt dat als, ondanks de ingestelde sancties, lagere overheden toch handel zouden drijven met het door sancties getroffen land, het effect van de centrale sancties aan kracht zouden inboeten. Centrale overheden zullen dergelijk ondermijnend gedrag door lagere overheden zo snel mogelijk de kop willen indrukken.
Als lokale overheden zich aan een handelsboycot proberen te onttrekken, zullen zij getroffen worden door sancties van hun centrale overheid. Die sancties voor het negeren van een handelsboycot, kunnen ook gelden voor andere staten, inclusief bedrijven in die andere staten. Een treffend voorbeeld is de Iran-boycot die de VS sinds 2018 weer heeft ingevoerd. Bedrijven worden geconfronteerd met sancties van de federale overheid in de VS als zij handel blijven drijven met Iran. Dat geldt niet alleen voor bedrijven in de VS, maar ook voor bedrijven in de EU.
Centralisatie van buitenlands beleid: geen handelsboycot
De beweging die een boycot van Israël nastreeft, de zogenaamde boycot-, desinvesterings- en sanctiebeweging (BDS) bestaat al sinds 2005 en heeft wereldwijd veel aanhang. De laatste jaren is er in Westerse landen een tegenbeweging op gang gekomen die poogt de effectiviteit van de BDS-beweging met juridische middelen te beperken. Gebaseerd op onze conclusie dat buitenlands beleid een alleenrecht is voor de centrale overheid kunnen we dat begrijpen: wat geldt als er een handelsboycot wordt ingesteld, geldt met evenveel kracht als er geen handelsboycot wordt ingesteld. Lokale overheden die op eigen initiatief boycots gaan invoeren (of steunen) op producten uit landen waar de centrale overheid een vriendschappelijke band mee heeft, zullen de centrale overheid op hun weg vinden. Het artikel van Bot in het NJB geeft daarvan volop overtuigende voorbeelden. In tegenstelling tot wat Bot daarover opmerkt, is een dergelijke handelwijze dus niet in strijd met de vrijheid van meningsuiting, maar een gevolg van de unieke taak die de centrale overheid voor haarzelf opeist bij buitenlands beleid.
Het voorbeeld van de Franse burgemeester die een boete kreeg omdat hij had opgeroepen tot een boycot van Israëlisch vruchtensap is tekenend. Deze zaak blijkt tot bij het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) te zijn uitgevochten. Het EHRM sprak uit, in overeenstemming met het principe van medebewind dat “de burgemeester de bevoegdheid miste een opdracht te geven tot een boycot, omdat zo’n opdracht alleen door de centrale overheid zou kunnen worden gegeven” (geciteerd van Bot, blz. 22). Ook de bij Bot vermelde ‘Anti-Israel Boycott Act’, (Bot, blz. 24) uitgevaardigd door de federale overheid van de VS, past in deze lijn. Deze wet verbiedt boycots door andere landen die specifiek gericht zijn tegen Israël, een land waarmee de VS vriendschappelijke betrekkingen onderhoudt. Bot beweert dat deze anti-boycotwet in strijd is met de VS-grondwet die de overheid verbiedt de vrijheid van meningsuiting en vergadering te beperken.
Een interne boycot gaat niet over buitenlands beleid
Bot verwijst dan naar boycotacties van Afro-Amerikaanse burgers in de jaren 1950/60 die gericht waren tegen instanties en bedrijven die raciale segregatie in de VS in stand hielden. De beroemdste boycotactie was de zogenaamde busboycot in Montgomery (1955) die begon vier dagen nadat Rosa Parks was gearresteerd omdat ze haar plaats in de stadsbus niet aan een blanke wilde afstaan. Het Hooggerechtshof in de VS had destijds geoordeeld dat deze acties in overeenstemming met de vrijheid van meningsuiting en vergadering waren. Sterker nog, het Hooggerechtshof verordonneerde dat er geen segregatie in de stadsbussen in de zuidelijke staten meer mocht zijn.
Uit deze episode trekt Bot de conclusie dat de boycot van Israëlische producten ook wettig zou zijn. De BDS-boycotacties echter hebben te maken met de verhouding van de VS ten opzichte van andere landen, en behoren dus tot de unieke bevoegdheid van de federale overheid. De boycotacties gericht op het beëindigen van het systeem van segregatie in het zuiden van de VS hadden echter evident niets te maken met taken van de centrale overheid op het gebied van buitenlandse betrekkingen, maar waren gericht op instanties en bedrijven die deze segregatie in stand wilden houden. Daar waren ook heel uitdrukkelijk zuidelijke staten bij betrokken. Die staten hadden (en hebben) geen monopolie op burgerrechten.
Is buitenlands beleid altijd ‘rechtvaardig’?
De centrale overheid bestrijdt dus (ongewenste) boycotacties als deze acties direct of indirect betrekking hebben op haar buitenlands beleid. Vanuit normatief standpunt is het te verdedigen dat de (centrale) overheid zijn monopolie op buitenlands beleid handhaaft. Als lagere overheden ook hun eigen buitenlandse beleid in autonomie zouden mogen voeren, zou dat de effectiviteit van het centrale buitenlandse beleid kunnen aantasten. Daarnaast is het buitenlands beleid uiteraard niet een gegeven dat de centrale overheid in westerse landen zonder instemming van het parlement vaststelt. Dat beleid is linksom of rechtsom het gevolg van de preferenties van een meerderheid van het parlement en daarmee direct de uitdrukking van de preferenties van de bevolking. Zo bezien zijn de beschreven boycotacties dus ook a-democratisch. Bot bestrijdt dat niet, maar, zo schrijft hij “boycots zijn vooral een protestvorm die organisatie voor sociale rechtvaardigheid van onderop mogelijk maakt op een moment dat andere politieke en juridische structuren weinig effectief lijken” (Bot, blz. 26).
Bij dat laatste argument passen twee tegenwerpingen. Ten eerste is rechtvaardigheid geen eenduidig vast te stellen grootheid. Bij het vaststellen of beleid rechtvaardig is, gaat het vaak om het afwegen van belangen. In het geval van Israël waar de BDS-boycot zich op richt, is er onder andere een afweging tussen het voortbestaan van Israël als een Joodse staat versus het recht van de oorspronkelijke Arabische bevolking zich te vestigen waar het zich goed dunkt. Gezien het buitenlandse beleid van de meeste Westerse landen van dit moment, valt die afweging in het voordeel van het voortbestaan van Israël uit.
Het tweede tegenargument van Bot’s ‘rechtvaardigheid’ motivatie van een boycot volgt rechtstreeks uit het eerste tegenargument: niemand heeft een monopolie op de munting van het begrip rechtvaardigheid. De claim dat een boycotactie zoals de BDS-boycot rechtvaardig is, is dan ook behalve a-democratisch ook nog arrogant.
0 reacties